社会与公共政策范文
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社会与公共政策范文第1篇
〔关键词〕 公共政策；人口老龄化；生命周期；社会参与；可持续发展
〔中图分类号〕C9136 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）03－0107－08
〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“发展型家庭政策在中国养老制度安排中的作用机制研究”（11CRK008）；中国博士后科学基金面上项目“发展型福利模式下的中国养老制度安排”（20100480546）和特别资助项目“养老福利安排的多系统耦合模型及其ABM仿真”（201104229）；复旦大学985工程专项基金“中国人口管理模式创新与政策调整的研究”（07FCZD033）
〔作者简介〕胡 湛，复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地博士后研究人员；
彭希哲，复旦大学社会发展与公共政策学院教授，上海 200433。
一、引言
人口老龄化将成为人类社会的常态。〔1〕它不仅是人口再生产模式由传统型向现代型转变的必然结果，也是经济社会发展的必然趋势。尽管老龄化首先表现为一种人口现象，却不断和社会、经济和文化的各个领域相互作用，并对它们的发展产生愈来愈深远的影响。派弗曾断言，老龄化继续发展下去所产生的冲击将不亚于人类历史上任何一次伟大的经济与社会运动；〔2〕吉登斯则进一步指出，老龄化与全球化的叠加，将在本世纪很长的时间里重塑人们的生活。〔3〕
作为一种新的社会形态，老龄化所导致的人口构成变动必然影响现有社会结构的稳定性，〔4〕亟须社会与制度的变迁以与新的人口年龄结构重新适应。而在目前的社会经济制度安排下，中国社会仍然对老龄化缺乏必要和及时的反应、适应和调整，学界的研究也集中在应对养老压力及针对老年群体的各种支助措施上。它们经常忽视与之密切相关的其他问题或同一问题的其他方面，难以反映老龄化问题的复杂性与多样性，不足以全面应对其诸多挑战。从某种意义上讲，这些挑战并不完全来自老龄化本身，更源于老龄化的人口结构与现有社会结构不匹配所产生的矛盾，即目前的制度安排无法满足老龄社会的发展需求，无疑使得公共政策调节成为应对老龄化的必要手段之一。
①国际上通常将60岁及以上人口占总人口的比重达到10%，或者65岁及以上人口比重达到7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。
②根据本文预设的四种政策情境，不同情境下中国老年人口比例到2050年相差约20-34个百分点。
本文以公共政策的视角重新审视中国的人口老龄化进程，试图为推动老龄社会的公共政策转变构建一个初步的分析框架，以使中国社会在老龄化的前提下继续健康、文明地向前发展。
二、人口老龄化已成为中国社会的常态
在人口寿命普遍延长与生育率迅速下降的双重作用下，中国人口的老龄化水平不断提高，中国社会已经进入老龄化阶段①。这场空前的人口革命具有以下特征：
1.老龄化现象的普遍性
人口的老龄化现象是一种必须面对的客观现实，任何国家和地区都不能例外，差别只在于出现之早晚与进程之快慢。目前65岁及以上老年人口比例超过7%的国家有76个，而到2050年则可能超过150个。〔5〕中国已于1999年进入老龄化社会。根据已公布的第六次全国人口普查主要数据公报（2011），在大陆31个省市区中65岁及以上人口所占的比重已达到887%，其中有26个省市区65岁及以上老年人口占常住人口的比例超过7%；若按户籍人口计算，老龄化程度最高的上海已经达到16%以上。〔6〕
2.老龄化进程的持久性
人口老龄化绝不是一种短期现象。据相关预测，在整个21世纪之内，中国人口老龄化现象将持续存在。
3.老龄化速度不断加快
相对于中国的经济发展水平而言，其人口老龄化速度明显过快。据有关测算，2050年的中国老年人口和高龄人口将分别是现有数字的3倍和5倍。〔7〕在一个相当长的时期内，中国人口老龄化过快的趋势在大体上是难以逆转的。
不难看出，中国已经处于人口老龄化成为常态的社会情境之中，中国经济社会发展的规划与实施都将在这一前提之下进行。〔8〕以经济发展为例：中国改革开放以来的经济高速增长得到人口结构的有力保障，人口转变所形成的人口年龄结构优势开启了收获“人口红利”的“机会窗口”。〔9〕这使人口结构因素在我国过去30年人均GDP增长中的贡献率超过1/4，人口结构已经成为一个比人口数量更为重要的影响经济增长的因素。〔10〕而随着中国人口老龄化进程的推进，能否在人口结构优势趋于减弱的前提下延缓机会窗口关闭的时间、保持劳动力成本低廉和储蓄率高的发展优势，已经成为中国经济能否持续协调发展的关键之一。中国社会的组织和运行在相当漫长的岁月里都以青年型或成年型的人口结构为基础，而今天却不得不考虑到老龄社会的发展需求。
三、老龄社会中公共政策转变的必要性
中国人口老龄化的提前出现与政府推行的严厉生育政策密切相关。这项政策在促成中国经济奇迹的同时，也使中国人口年龄结构由成年型转入老年型仅用了18年时间。〔11〕亦因此，人们自然而然地将应对人口老龄化的希望寄托于生育政策的改变。计划生育政策大大加快了我国生育水平的下降，其继续实施对人口结构的负面影响正在不断积累，亟须根据现有人口态势适时调整并加以完善。但人口老龄化毕竟是人类寿命延长与生育水平下降共同作用的结果，并受到经济社会发展所带来的不同方面和层面的影响，其进程可能因生育政策的调整而得到延缓，却不会发生根本性逆转。即便由现在起调整计划生育政策，中国人口老龄化的进程也不会发生根本性改变②（如图1所示）。显然，人口老龄化已不是一种孤立的人口态势，仅仅依靠调节人口政策不足以全面应对。〔12〕虽然它首先是一个人口问题，却正与越来越多的社会、经济、文化问题连接在一起，并在同它们的交互作用中产生愈来愈大的影响。
从本质上讲，一个国家的人口年龄结构是其社会结构中最基本的结构形式之一，也是其他各类社会结构形成的基础。〔13〕当人口年龄结构发生重大改变时，必然要求对社会架构及相关政策做相应调整。由于人们的观念转变和社会形态的演变都需要过程，导致这种调整往往滞后于人口年龄结构的改变〔14〕，从而使人口老龄化在今天更多地被视为是一种挑战。
①图1呈现了四种不同生育政策方案下的中国人口老龄化变化趋势（2010-2050年）。其中，“单独二孩”是指由2011年开始允许有一方为独生子女的夫妻生育二孩；“普遍二孩”是指由2011年开始允许所有夫妻生育二孩；“由单独二孩向普遍二孩过渡”是指由2011年开始允许有一方为独生子女的夫妻生育二孩，并在2016-2025年10年间按区域逐步允许所有夫妻生育二孩。预测所使用的数据主要包括2005年全国1%人口抽样调查、2000年全国人口普查、2008和2009年中国统计年鉴公布的全国及各个省份的总人口、农业人口、非农业人口、出生率、死亡率等数据。本文其他预测所采用的数据及假设与此相同。
图1 不同生育政策方案下的中国人口老龄化变化趋势（2010-2050年）①
1.老龄化对就业结构的影响
现有就业体制将老年人口排斥在正规就业市场之外，人口老龄化的推进无疑将对这一制度安排形成冲击。据测算，在现行生育政策不变的情况下，中国15-64岁劳动适龄人口将自2025年后迅速萎缩，从2030到2080的50年间更是每10年便减少1亿〔15〕，推迟劳动力退休年龄、为老年人口提供继续参与经济活动的机会将成为必然的政策选择。不仅如此，本已短缺的劳动适龄人口自身的老化也十分严重，55-64岁的劳动力占劳动适龄人口的比例将由2000年的1011%迅速攀升至2020、2050及2080年的1711%、2617%和2716 %〔16〕，这会对就业岗位的生产与配置、就业关系的形态产生重大影响，进而影响阶层结构、消费结构，乃至产业结构。
2.老龄化对阶层结构的影响
伴随中国进入老龄化社会，2000年以来的社会阶层日益分化，中产阶层的崛起使中国阶层结构向现代化的“橄榄形”变动，而富裕阶层与社会底层的同时扩大又从某种程度上抵消了这一趋势，因而亟须壮大中产阶层、缩小中下阶层以防止阶层分化下的利益失衡。然而，过快的人口老龄化和劳动力净增率的负增长却势必会对未来社会中产阶层的规模具有一定的负面解构作用。〔17〕与此同时，当前老年人口的人均人力资本含量仍然偏低，约占总量70%的农村老年人面临着低收入、无社保的窘境〔18〕，庞大的老年人口正在贫困化、边缘化，这无疑给中国社会阶层结构的变迁带来了更多不确定性。
3.老龄化对收入分配结构的影响
收入分配涉及不同社会群体之间经济资源的占有比例和获得途径的结构性平等问题。〔19〕由于现行法定退休年龄仍在延续20世纪50年代以来的制度设计，致使老年人口在一次分配中受到天然的限制，从而在一定程度上剥夺了老年人口得益于发展的权利，这一矛盾将随着人口老龄化的加速而凸显。与此同时，老龄化所带来的养老压力还将与二次分配之间产生结构性张力。不同生育政策方案下的测算显示，我国未来40年的总抚养比均呈先短暂下降然后长期上升趋势（如图2所示）。从总抚养比的构成看，现在开始到2015年的总抚养比下降主要是由少儿人口减少导致少儿抚养比下降所致，而此后总抚养比的上升将主要来自于老年人口增加和老年抚养比提高。从2035年左右开始，我国劳动年龄人口抚养的重点将从少儿人口转向老年人口。这无疑会使中国“现收现付”为主的养老金制度面临极大压力，而且对现有养老服务体系的完善、公共医疗卫生资源的供给都将是严峻的考验，处理不当甚至会引发代际或阶层间的矛盾。〔20〕
图2 人口总抚养比的变化趋势（2010-2050年）
4.老龄化对政治结构的影响
人口老龄化会对国家职能、政党制度、政治环境等政治结构因素产生影响。〔21〕老年人口的激增必然形成一个重要的压力群体，进而直接或间接地影响不同年龄群体间的政治力量格局与社会关系变化。〔22〕政府完全可能为了维护庞大的老年人口群体的利益，而不得不以牺牲其他人口群体的利益、甚至未来世代的发展潜力为代价求得政治上的稳定，这无疑给未来社会政治结构的稳定伏下隐患。
以上我们仅从四个方面分析了中国人口结构的老龄化对社会结构稳定性的影响，事实上这些影响已经逐渐波及社会结构中的各个领域和不同层面，如家庭结构、消费结构、组织结构、城乡结构、区域结构、产业结构等。人口老龄化正是通过影响这些社会结构而对我们的生活产生全方位的冲击。而从某种意义上讲，任何社会结构都是制度的产物〔23〕，它是制度体系运行的结果。因此人口老龄化带来的所谓冲击并不完全来自于老年人或者老龄化本身，更缘于现有的制度安排阻碍了我们采取及时有效的行动来应对其所带来的问题，从而无法满足老龄社会的发展需求。〔24〕
一般而言，制度是对社会政治经济结构及其中人类关系与行为的规定，它总随着“环境的变化和人类自身理性程度的提高”而变迁。〔25〕现在，中国的人口年龄结构已急剧变化并将持续发展，人口老龄化不仅会成为中国社会的常态，更是中国社会经济发展所必须面对的前提之一，我们将不得不以更加理性的姿态使相关的制度安排尽快对此作出反应，从而营造积极应对老龄化的良好环境。尽管并非所有的制度变迁都可以在“一夜之间”完成，尤其非正式制度的改变更是漫长的过程〔26〕，但制度由政策所维护，政府在应对老龄化中有着不可推卸的责任和无以替代的功能。政府通过重构公共政策体系推动相关制度变迁，使我们的社会针对老龄化而进行必要和及时的反应、适应和调整，已经势在必行，这无疑使公共政策的转变成为制度变迁的核心。
公共政策是政府对社会公共需求的应对，它不仅体现了政府的执政理念和社会的主流价值，还总是依赖于当前的社会现实与社会条件。如有研究指出，中国老年人目前面临的收入困境和养老保障困境都不是“未富先老”所致，而是源于社会收入分配政策和社会转移支付制度的不合理，以中国现在的国力完全可以使老年人生活得更好。〔27〕这种人口年龄结构与现有公共政策安排之间的矛盾必须得到重视。过去我们的公共政策大多以青年型或成年型社会为中心，而现在，我们必须考虑到老龄社会。因为在不久的将来，这个社会1/3的人都将超过60岁。
四、我们需要什么样的公共政策？
尽管相当多的研究将人口老龄化视为一种沉重的负担，但那些曾被描绘出的可怕景象并不注定是我们的未来。如果我们能因此而对社会的组织和运行进行再设计，并制定更为巧妙的公共政策，一个老龄化的世界仍然蕴藏着不可忽略的机遇与活力。就这一政策问题的性质界定而言，人口老龄化在宏观上是社会与经济如何继续“科学发展”的问题，在微观上则牵涉到“以人为本”原则的具体落实问题。然而，实际的政策设计却经常出现错位，即偏离或忽视了“人口老龄化已经成为中国社会的常态”这一政策制定的重要前提，而依然坚持着“非常态”或者“非老龄社会”的假设。其后果是：其一，政府过于注意对经济发展有影响的硬指标，而忽略了老年人群体的特殊性；其二，对当前老年人行为与认知新特征的研究资料极为匮乏，政府无从发现和掌握经济与社会变迁对老年人的影响以及随之产生的问题；其三，将老龄社会简单地等同于老年人的社会，忽略了人口问题的全民性与动态性。所以，应对人口老龄化的公共政策选择，在很大程度上已不再是一个技术性问题，而且包含着价值的判断与战略的选择。
（一）寻求行政管理体制的突破
人口老龄化已经成为中国社会的常态，中国政府所提出的“和谐社会”、“科学发展”和“包容性增长”等执政理念与发展目标都将在这一前提下实施。政府有必要在长期发展和社会整合的基础上统筹考虑应对人口老龄化的战略规划，通过相关公共政策的改革与完善而使中国社会尽快适应这种人口态势，以贯彻执政理念及实现发展目标。然而，在中国现有的行政管理体制下，目前以部门为主导而形成的各种与老龄化有关的公共政策不断呈现“碎片化”的趋势〔28〕，不同的政府部门往往专注于各自的功能和职能定位，相关部门之间职责交叉但界限不明确的情况时有发生，政策之间相互制约乃至冲突的现象时有出现，老龄政策在部门发展序列中的排位以及政策优先对象的确定都要取决于相关部门对老龄事务的理解，这会使老龄社会中公共政策转变的许多基础性工作难以开展，源头性问题难以解决。
因此，政府在应对人口老龄化中应首先寻求行政管理体制上的突破，这是推进公共政策转变的首要保障。在政府管理体制改革的背景下，只有建立一个权威的常态统筹机构，从体制上强势整合人口计生、民政、卫生、人保等部门的相关职能与资源，在提供体制、组织和资金保障的同时，对政策进行统一的规划、管理、调控与实施，才能有效推进公共政策体系在老龄化背景下实现积极的转变。〔29〕
在有体制保证的前提下，本文的余下部分将从三个层面分析老龄化社会中公共政策的调整需求及转变方向，尝试为政策转变构建一个初步的分析框架。其中，微观是指从个体层面出发所进行的个体及个体间分析；中观是指群体层面，包括老年人群体的整体分析、老年人群体与其他年龄群体的群体间分析；宏观则是指国家层面。
（二）微观：从以老年人为基础到以“生命周期”为基础
老龄化问题常常被视为只是老年人的问题，即如何为老年人提供经济赡养和公共服务的问题。如果人们能够认识到老龄化将成为未来社会的常态，是一种正常的社会形式，便不难理解仅仅关注针对老年人的公共政策无法应对老龄化社会的诸多挑战。
WHO曾于1990年将“健康老龄化”作为应对老龄社会的战略性目标提出；联合国也于1992年通过《世界老龄问题宣言》呼吁全球共同开展健康老龄化运动。近二十年来，与该理念相关的研究与实践在很多国家和地区得到高度重视。根据WHO对健康的定义：“健康不仅为疾病、羸弱之消除，而是指一种体格、精神和社会活动能力上的完满状态。”如果人们想以这种状态进入老年，则不仅需要个人的毕生努力，还需要能让这种努力予以成功的制度环境。愈来愈多的研究表明，很多慢性疾病（如心脏病、糖尿病等）的初始危险，在孩童甚至婴幼儿时期即已出现；长寿的生活方式，及其身体、知识和情绪基础，也多是在青年和孩童时期建立的。“健康老龄化”其实是一个生命全程的主题，在年轻时种下健康的种子，才能在晚年收获健康的果实。2002年，WHO继“健康老龄化”之后又向第二届世界老龄大会提交了“积极老龄化”的书面建议书。“健康老龄化”侧重于个体发展的延续性，强调晚年生活能力取决于早年生活的积累；“积极老龄化”则重视参与，它使我们认识到自己在整个生命周期中始终能够发挥潜能，并按照自己的权利、需求与能力参与社会发展。从“健康”到“积极”的升级，使老龄化的议题不再局限于老年人，而成为全民参与的主题。
事实上，“健康老龄化”和“积极老龄化”的目标都无法通过仅仅专注以老年人为基础的公共政策来实现，老年人的健康水平和医疗保健支出问题往往可以通过对年轻人进行健康投资转变其生活和行为方式来改善；老年人的养老金问题也可以通过年轻人劳动生产率和老年人经济参与率的提高来缓解。人生的不同年龄阶段是一个相互关联、彼此重叠的整体，只有将个体生命周期的不同阶段和人口结构的各个层次联系起来考虑，才能够夯实老龄化政策设计的基础。
此外，建立一个健康、积极的老龄社会不单要有足以改变个体发展条件的具体政策，还要能创造出支的社会、经济与文化环境。〔30〕随着老龄化的加速，中国政府已经着手对劳动力市场、资本市场、公共养老金制度、社会服务以及传统的支助系统进行调整。除此之外，笔者认为政府的另一更重要任务是主导建立一种新的社会伦理，改变当前社会对老龄化的成见与歧视，并避免人们到达某一年龄以后被置于一种无足轻重的消极地位。只有这样，老年人在寿命普遍延长的同时，才能感到晚年仍可有所作为、生活依然充满意义，这无疑也关系所有人的未来。 （三）中观：从被动接受到主动参与
对于老年人群体而言，提高他们的经济和社会参与率本就是以生命周期为基础的公共政策目标之一。〔31〕在“健康老龄化”和“积极老龄化”的基础上，联合国把建立一个“不分年龄人人共享”的社会作为“国际老年人年”的主题，并随后将其作为应对全球人口老龄化的战略性目标提出。“共享”表明了社会的包容和平等，它蕴含着让老年人有机会继续为社会作出贡献的目标，使老龄发展战略的能动性增强。这一扩容不只是理论的升华，更为公共政策的设计及实施提供了思路。
个体的老化是一种渐进并因人而异的过程。尽管老年人的劳动能力会随着年龄的进一步增大而急剧减弱，但却不会因为60或65岁的到来而立即消失。不仅如此，人的各项能力在其毕生发展的过程中是不平衡的，不同年龄阶段的个体有着不同的潜在可塑性，不同年龄的群体在生存和发展中应当通过不断选择和相互补偿来推进社会的现实性发展。从这个意义上讲，年老只是个体生命及事业的自然延续，老年人的需求、能力与潜力在整个生命周期都一直存在。而随着老龄社会的来临，如果仍旧只把老人视为被抚养的对象，实行消极养老，将难以使人口老龄化与社会经济发展相协调。事实上，老年人口中蕴含庞大的人力资本与社会资本，他们是一种尚未被人们充分察觉的重要资源，具有相当的社会与经济潜能。而现有就业制度却将老年人排斥出正规就业市场，现行法定退休年龄也仍在继续半个多世纪前的制度设计，这些政策安排人为地加重了社会应对老龄化的成本。根据测算，在维持现行生育政策不变的情况下，55-64岁的劳动力占劳动适龄人口的比例将由2010年起逐年攀升，在2050年将超过26%；而与此同时，劳动适龄人口占总人口的比例却逐年递减，至2050年降至60%左右。在这样的背景下，推迟退休年龄、提高老年人口（尤其是年轻老年人）的劳动参与率，便呈现出越来越重要的现实意义。
①上海市于2010年10月1日起尝试执行企业人才“柔性”退休政策，即允许具有专业特长的人群在到达国家法定退休年龄后，可以在个人意愿和企业需要的基础上由双方协商决定是否推迟（男性至65岁、女性至60岁）申领基本养老金。
一些西方国家的经验业已证明，老年人继续就业并不意味着减少年轻人就业的机会，通过抑制老年人就业来增加年轻人就业的政策从来就没有产生过显著效果。〔32〕联系中国的国情，尽管短期内刚性地推迟退休年龄的条件尚不成熟，但以政策的形式针对特定人群进行柔性调节无疑成为一种现实可行的路径，并已在部分城市尝试实行①。不仅如此，笔者认为还应该扩大公共政策中关于老年人“就业”的内涵，即将老年人可以从事的某些社会服务也考虑进来。据统计，在很多非政府组织和志愿者团体中，老年人的比例一直很高，而且相当活跃，他们已经成为社会进步的巨大推力。
帮助老年人更好地参与社会发展，也能使他们更好地共享社会经济发展的诸多成果。尽管社会参与不单包括就业，但就业无疑是提高老年人在社会经济发展过程中参与率的最佳途径之一。老年人绝不全是被供养的对象，他们不但是消费者，而且是生产者，更是历史的创造者。
（四）宏观：从应急补缺到可持续发展
中国社会目前形成的一个共识是希望通过建立健全社会保障制度来应对人口老龄化的冲击。〔33〕然而，传统社会保障的实质只是社会财富的再分配，尽管它能在一定程度上解决社会财富分配的公平性问题，但其本身并不直接创造财富；不仅如此，中国现有的社会保障制度更经常表现为一种针对弱势群体或问题人群的应急补缺策略〔34〕，缺乏中长期战略的视野，难以在老龄化已成为常态的社会情境中承载应有的制度抱负。中国仍是一个发展中国家，这是我们进行公共政策模式选择的前提。虽然发展不是纯粹的经济现象，但经济发展无疑是整个发展过程的最重要因素之一，也是使中国社会在老龄化的前提下继续良性发展的有力保障，这无疑需要相关的公共政策着力实现从应急模式向发展模式的转变。
据测算，无论在何种生育政策方案下，中国15-64岁的劳动适龄人口规模均将持续下降，且不同方案下的劳动适龄人口占总人口比例差别很小，而与此同时的老年人口比例却逐年递增。劳动力绝对数量减少对未来老龄社会的负面影响只能通过提高劳动生产率来平衡，这使投资人力资本成为重要的政策安排之一。以社会养老保险制度的改革为例，目前较多的研究专注于筹资模式转轨的可行性（现收现付制、基金积累制、混合制等），从实物经济的角度来看，养老保险从本质上讲永远是一种靠后代养老的计划，筹资模式的不同仅仅表现于未来老年人口向年轻人口索取物质产品方式的差别。〔35〕不同筹资模式下养老金增长的物质基础完全一样，即下一代就业人口的增长及其劳动生产率的提高〔36〕，而依赖中国未来就业人口增长来维持养老金水平已不啻为一种幻想，下一代劳动生产率的提高将成为唯一的选项。尤其在当前，中国经济还处在能够收获人口红利的机会窗口开启时期，如果当代人仅仅享用人口红利却让未来几代人承担人口负债，将是一种严重的代际不公。笔者认为，代际公平是可持续发展的重要原则，也是涉老政策体系的设计中必须坚持的关键理念之一。不少研究者已对中国未来老年人口抚养比的长期上升趋势忧心忡忡，甚至担心由此大幅增加年轻人口的负担而剥夺未来几代人的利益，招致严重的代际冲突。然而，传统的老年人口抚养比等人口学指标只涉及劳动力的数量与比例，将劳动者的能力平均化、无差别化，在研究中国人口老龄化和人口红利时却应当考虑劳动者素质的提高和抚养能力的提升。因此，政府应通过公共政策着力推动善用人口红利，将其更多地投资于教育、卫生和家庭福利等直接关乎未来劳动生产率的部门，通过产业结构的提升和劳动力素质的提高来“以质量换数量”，使未来相对较少的劳动人口创造出足以满足老龄社会发展需求的社会财富。〔37〕
此外，为了应对老龄社会以及自然资源收入下降对社保制度的挑战，不少国家都利用过多的外汇储备建立养老基金以缓解财务支付压力，并力求在代际间更公平地分配财富，进而实现不同世代人口的代际和谐。尤其是近年来，许多经济体都开始将其庞大的官方外汇储备从央行资产负债表中剥离出来用于建立养老基金，如挪威、俄罗斯等。中国目前拥有庞大的外汇储备，顺应这一应对老龄化的国际惯例，不仅可以实现官方储备的投资多元化以实现风险最小化的目标，又可以最大限度地破除由财富基金在西方所引发的“中国”〔38〕，进一步为中国政治、社会和经济的长期可持续发展保驾护航。
五、结语
人口老龄化已经成为中国社会经济发展所必须面对的前提之一，它所带来的挑战并不完全在于老年人或老龄化本身，更在于我们的社会对这种前所未有的人口学变化缺乏必要和及时的反应、适应和调整。历史一次次地证明，机遇往往与挑战共存。目前的当务之急并不是过分担忧现代社会的养老成本，而是使社会各阶层行动起来，对老年人口的能力和潜力从观念上进行重新认识，并以此作为公共政策制定的出发点。各级政府应当进一步加大投入，在关注民生的前提下着力解决目前老年人口所面临的各种现实问题。首先，政府在应对人口老龄化中应寻求行政管理体制上的突破，这是推进公共政策转变的首要保障。在此基础上，就个体的微观层次而言，老龄化政策应将个体生命周期的不同阶段和人口结构的各个层次联系起来，并致力于创造出支的社会、经济与文化环境。其次，就群体的中观层次而言，老龄化政策应增强能动性，使老龄化问题成为全民参与的主题，帮助老年人群体更好地参与社会发展过程、共享社会发展成果。再次，就国家的宏观层次而言，老龄化政策应支持中国经济的可持续发展，这是中国社会在老龄化前提下继续良性发展的重要保障。
无论年轻还是年老，每个人都是老龄社会的组成部分，每个人都应当健康长寿并终身贡献。如果人们能够认识到这些，我们必将进入一个“不分年龄人人共享”的新时代，在这里，老年人不再被看作是领取退休金的人，而是社会发展进步的主体和受益人。肯尼迪（J. F. Kennedy）曾经说过：“对于一个伟大的国家而言，仅仅给生命以岁月是不够的，还应该给岁月以生命。”这是一个老龄社会所应有的政策诉求。
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〔28〕郑秉文.中国社会保障制度60年：成就与教训 〔J〕. 中国人口科学，2009，(5): 2-18.
〔30〕邬沧萍，姜向群.“健康老龄化”战略刍议 〔J〕. 中国社会科学，1996，(5)：52-63.
〔31〕徐月宾，刘凤芹，张秀兰.中国农村反贫困政策的反思：从社会救助向社会保护转变 〔J〕. 中国社会科学，2007，(3)：40-53.
〔32〕王树新，杨彦.老年人力资源开发的策略构想 〔J〕. 人口研究，2005，(3)：63-69.
〔33〕陈友华，沈晖.关于人口老龄化七大认识问题的反思 〔J〕. 探索与争鸣，2010，(6): 20-23.
〔34〕张秀兰，徐月宾，Midgley.中国发展型社会政策论纲 〔M〕. 北京：中国劳动社会保障出版社，2007.7-30.
〔35〕Barr N. Reforming Pensions: Myths, Truths and Policy Choices,International Social Security Review, 2002，pp.3-36.
〔36〕袁志刚.中国养老保险体系选择的经济学分析〔J〕.经济研究，2001，(5)：13-19.
〔37〕彭希哲，邬民乐. 养老保险体系可持续性与劳动生产率增长 〔J〕. 人口与经济，2009，(2)：92-96.
社会与公共政策范文第2篇
关键词：和谐社会；公共政策；公共服务；公共利益
Abstract:
TorealizethegreatgoalofbuildingaharmonioussocialistsocietyproposedbytheChinesegovernmentatthenewage,itishighlyrecommendedtoreconsiderandreorganizetheideaofvalueinpublicpolicy,theimportantmeansfortheimplementationofthestrategicgoal.Specifically,publicpolicymustbehumanoriented,andmustembodytheessentialvalueofsocialjustice,highlightitsnatureofpublicity,andstrengthenitscareforthedisadvantagedgroups.
Keywords:aharmonioussociety;publicpolicy;publicservice;publicinterest
构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。要实现这一目标，我们就必须对落实其战略目标的重要工具和手段——公共政策的价值理念进行重新的梳理和整合。面对和谐社会这一目标，公共政策只有在理念上确立了以人为本的伦理精神，彰显了社会正义的基本价值，突出了其公共性的本质特征，强化了对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新，从而全面地推进和谐社会理念在各领域、各层面有效地实施和落实。
一、公共政策应确立以人为本的伦理精神
人是社会发展的动力。为了人，以最广大人民的福祉为依归是社会发展的目的和意义所在，在经济社会发展中，把满足、改善、提高广大人民物质文化需要放在首位，体现了社会建设发展的民本思想和对人的终极关怀。选择以人为中心的政治文化观和以人为本的伦理基础，是对社会建设发展本意和发展规律的遵从，也是社会主义社会发展本质的要求，更是中国共产党执政的最高原则、最高准绳和不懈奋斗的目标。
和谐社会是经济、政治、文化等社会中各子系统协调发展的社会。公共政策作为政府管理社会的主要方式、主要工具，引导、塑造、控制着经济、社会发展的方向、模式和速度，对和谐社会的建设影响巨大。在公共政策规划设计的理念上，需要突出经济社会发展的目的，摈弃落后于时展要求的发展理性，把以人为本作为公共政策的伦理基础。秉持以人为本精神，超越传统过时的发展模式，根据社会发展现阶段的特点和社会发展进程的规律，转变过去把人作为发展的手段，较少关注社会发展成果对人的意义，忽视人的生活质量和素质的提高，片面追求经济指标和经济发展速度，片面追求经济效益忽视社会综合效益，重经济发展项目轻人文社会发展项目等等做法，回归到经济社会发展为了人的初衷上来，把以人为本放在社会发展的核心位置上，把最广大人民群众的根本利益及其日益增长的物质文化需要放在第一位，为和谐社会建设奠定人本伦理的政策基石。在公共政策的制定创新上，从完善社会主义市场经济体制、消除社会发展体制要求出发，积极构建社会发展政策，通过设计出台、贯彻以人为本的经济、社会发展政策，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，提高人类应对社会发展的困境，有助于缓解发展过程中人类面对的巨大压力，使经济、社会处于积极合理协调发展的状态，创造人与自然、人与社会、人与人和谐发展的政策环境。具体来说，就是既注意经济目标的制定、执行和实现，更关注社会发展目标的制定、执行与实现，改变社会政策滞后的状况，为社会事业发展提供政策保障，普遍提高人民群众特别是低收入人群的社会保障水平。要转变过去偏向经济的发展思路和投资政策，改变政策制定、执行片面追求经济发展、经济效益和公共财政投资偏向经济建设，社会保障投资比重较小，忽视社会全面发展，忽视社会保障、救助、福利系统建设的做法，恰当处理投资与积累的关系，推行相对均衡的发展政策和投资政策，把生产性投资的财政政策转变为公共服务性财政政策，改变大量资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上的现状，通过政策调整公共支出的范围，不断扩大公共服务的范围，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面,把满足最广大人民群众的基本公共服务需求，作为我国新时期公共政策的基本目标、基本内容和根本依据，为和谐社会建设营造良好的政策环境。在政绩评价指标上，要调整政绩评价的指标体系，走出政绩评价偏重经济指标的误区，把经济社会的和谐发展作为政绩考核的首要指标，引导地方政府转变以往把主要精力放在经济建设，热衷大搞政绩工程，重视经济建设，轻视公共服务的做法，为和谐社会的建设提供政策保证。
二、公共政策应彰显社会正义的基本价值
社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是其公平、公正、民主、公开的精神内核，社会正义是公共政策的基本价值，公共政策是实现社会正义的媒介、手段。
公平、公正是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。这是社会存在的自然法则，也是现代社会行为的基本准则。公平、公正又是现代政府对社会公民的庄严承诺，现代政府的合法性基于其对民主、自由、平等、法治等的承诺。政府以建立公平、公正秩序这种特有的方式维护社会正义，是国家政治结构存在的理由，也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条件。公平性、公正性理所当然应成为现代政府公共政策的价值选择，公民享有社会公平并被公正地对待，是和谐社会应具有的基本的社会面貌。社会公平状况不好，贫富两极分化，人们就会感到受到不公正对待，就会引起社会矛盾、社会冲突，社会就不可能和谐。因此说，公平、公正是社会和谐的基石，不解决社会公平、公正问题，就难以推进社会主义和谐社会的建设。
解决社会利益分配不公的矛盾，是和谐社会建设无法回避的现实。公共政策本身是对社会价值的分配，公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程，公共政策对各利益主体的引导、规范、调控、分配的功能，使得公共政策对社会利益分配格局的调整有效而权威，公共政策对社会价值的分配公平、公正，使其具有合理性。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平、公正是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。解决社会公平、公正问题，要建立抑制独占利益的平衡机制和权利、机会、规则、分配公平的社会公平、公正保障政策体系，特别应注重从起点实现社会公平，使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇，让社会成员公平、公正地分享经济社会发展的成果。建全化解社会矛盾的政策机制，营造公平、公正的和谐发展的政策环境，需要构筑社会公平的制度基础，从体制上使政策公平、公正原则制度化，用制度来维护社会公正、保持社会稳定、促进和谐社会的建设。公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策过程的民主与公开，有助于提高政策的权威乃至政府的公信力，有助于协调社会利益、化解社会矛盾和公平、公正价值的实现。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，并建立一套完整的利益表达机制，使不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求，仔细分辨强势群体的政策要求;要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下;要完善人民代表大会制度、重大决策听证制度等政策参与机制，开拓更多的社会公众参与公共政策的渠道，吸纳社会各个阶层人员有效地参与政策过程。一个政策过程民主公开、政府运作透明诚信的社会将趋于更加和谐、更有凝聚力。
公平不是平均主义，要辨证地认识把握社会正义。公平是在保证公民基本权利，承认差别条件下的公平，在地位平等、机会平等前提下恰如其分的差别。公平、公正有时必须以合理的差异形式来表现。因为，公平、公正是“相对的历史的空间的”概念，受到生产力发展水平和经济社会发展阶段条件的制约。罗尔斯在《正义论》中把平等原则和差别原则作为“公平正义”的两个原则，这在今天仍然有其现实意义。“绝对的公平、公正在任何社会形态下都不存在”，“绝对的平均是以形式的公正掩盖实质的不公正”，真正的公平公正既承认权利平等，又允许差异存在，公平、公正的社会是一个有差别的社会。收入差距过大，分配程序、规则不公固然会导致效率下降甚至影响社会稳定，但绝对公平会削弱人的积极性，会使社会缺乏活力，也影响和谐社会建设。公共政策的制定、执行、调整要综合考虑受益公平、支出公平和横向公平、纵向公平，既承认权利平等又允许差异存在，既保证社会公平又体现利益差别。因此，构建和谐社会不是消灭差别，而是在坚持社会主义本质的前提下辨证地处理好公平与差别的关系，统筹安排、协调全社会经济社会发展布局和资金投入，把差距控制在恰当的范围内，保证公民起点、机会的公平，而不是结果的均等，实现城乡、地域、不同阶层之间的和谐共生和谐发展。
三、公共政策应突出其公共性的本质特征
从契约论的逻辑看，政府的权利源于人民权利的让渡，政府的合法性基于为最广大人民群众谋取利益，为最广大人民群众谋取利益是现代政府公共管理的天然职能或公共性职能。现代政府的公共管理职能更多地体现在协调社会发展的公共服务上，体现在为社会协调发展创造良好的制度环境包括政策环境上，公共性是政府公共管理的本质特征和表现形式，政府要将为最广大人民服务的公共精神贯彻到整个行政活动中。
从公共政策的公共性本质特征看，“公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，而社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。公共政策要解决的是大多数人所面临的问题”，公共政策本质上是关涉大多数人的利益的公共性的问题。因此，大多数人的利益实现问题应成为公共政策的核心问题，公共政策过程必须始终把为最大多数人民谋利益放在首位，明确体现最大多数人民利益的原则。离开了公共性的公共政策，就可能演变成特殊阶层、利益集团或者个人谋取私利的工具，这于社会和谐建设目标是不相容的。
从公共政策作为政府公共服务和增进公共利益的手段看，公共政策是社会利益的集中反映，这也决定了公共政策必须代表最大多数人民的利益，“为最大多数人的最大幸福应该成为政府公共政策的基础”(杰里米•边沁)。在经济结构、社会阶层、利益集团多元化的社会转型时期建设和谐社会，公共政策要努力实现为最大多数人民谋利益的目标和宗旨，坚持公共政策的公共性，按照公共利益和公共服务的要求，保证最大多数人的意志和利益进入政策议程，以最大多数人的利益为政策设计、实施的出发点和终点，通过公共政策创设必要的制度和规则，协调整合多元复杂的利益冲突，为经济社会全面协调发展提供政策基础。
从政策制定和执行公共政策过程看，其过程实质上是融合社会各阶层关系、社会利益博弈均衡的过程。在制定公共政策过程中，始终以大多数人的利益需求为政策的着眼点和落脚点，时刻关注大多数人的利益需求的实现和维护，有利于社会大局的稳定与和谐。公共政策是公众的政策，应最大限度地满足多数人利益，兼顾保护少数人的利益，对利益集团、个人私利的索取要在政策上加以限定，不能让其逾越社会公正的边界，因为，不对个人利益做出约束是不正义的。在一个和谐的社会里，集团、个人利益的获取是有规则、有边界、有理性的，既在法律法规允许的范围内，也受公共政策的调控。公共政策应充分发挥利益协调的功能，促进社会的和谐发展，绝不能忽视大多数人的利益甚至牺牲大多数人利益而满足迎合少数私利集团和个人的利益。否则，公共政策将丧失公共性，社会也难以和谐。
四、公共政策应强化对弱势群体的人文关怀
在建设社会主义市场经济的社会转型期，我国的社会组织形态发生了重大变化，社会阶层结构也发生了重大分化。社会利益差距拉大，使不同社会阶层之间的利益摩擦、利益冲突增多；社会矛盾尖锐，使社会风险加大而直接影响着和谐社会的建设。公共政策的制定、执行，要更多地关注弱势群体的利益，体现社会关怀伦理，这是和谐社会建设的道德要求。一方面经济结构调整导致社会结构、社会利益分配发生重大变化，财富分配、接受教育、医疗保障、失业保障、退休保障不平等，使一部分人沦落为社会弱势群体，他们是改革政策的利益受损者，理应得到国家政策的补偿与关怀。另一方面弱势群体远离社会权力中心，较少有机会参与社会政治活动，很难在媒体上发出自己的声音，无法真正有效地影响公共政策过程，很难维护和争取自己的利益，其利益往往被忽视，而强势群体在公共政策过程中有很强的影响力，甚至操纵着政策过程。因此要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策诉求，使弱势群体的利益要求有进入政策议程的途径并成为政策议程，要仔细分辨强势群体的政策要求，作出符合大局的恰如其分的考虑。弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困境，政府要从社会整体利益出发，对弱势群体的利益诉求予以关注和补偿，可通过运用税收和转移支付政策进行一次分配，可调节收入在不同地区、不同人群之间的分配关系来逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。还可通过社会保险、社会救济政策和手段保护弱势群体，尽可能使受益面扩大，以逐步缩小利益差距、填平社会鸿沟，让社会发展的成果惠及全体人民。从而增强公共政策的合法性，维持社会稳定，促进和谐社会的建设。政府要通过公共政策加大对社会利益结构调整的力度，特别注意为弱者提供发展的机会与条件，让其通过努力改变生存状况，提高生活水平，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构、利益关系。〔参考文献〕
〔1〕.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2005-06-27.
〔2〕宁骚.公共政策［M］.北京：高等教育出版社，2000.
〔3〕谢明.公共政策导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.
〔4〕王学杰.以人为本与公共政策创新［J］.中国行政管理，2005，(4).
〔5〕曹堂哲.中共十六大以来政府治理的新发展［J］.民主与科学，2004，(5).
社会与公共政策范文第3篇
关键词:和谐社会;公共政策;公共服务;公共利益
Abstract:
To realize the great goal of building a harmonious socialist society p roposed by the Chinese government at the new age, it is highly recommended to re consider and reorganize the idea of value in public policy, the important means for the implementation of the strategic goal. Specifically, public policy must b e human oriented, and must embody the essential value of social justice, highlig ht its nature of publicity, and strengthen its care for the disadvantaged groups .
Key words: a harmonious society; public policy; public service; public interest
构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。要实现这一目标,我们 就必须对落实其战略目标的重要工具和手段——公共政策的价值理念进行重新的梳理和整合 。面对和谐社会这一目标,公共政策只有在理念上确立了以人为本的伦理精神,彰显了社会 正义的基本价值,突出了其公共性的本质特征,强化了对弱势群体的人文关怀,才能正确地 引领和有效地推动我国公共政策的不断创新,从而全面地推进和谐社会理念在各领域、各层 面有效地实施和落实。
一、公共政策应确立以人为本的伦理精神
人是社会发展的动力。为了人,以最广大人民的福祉为依归是社会发展的目的和意义所 在,在经济社会发展中,把满足、改善、提高广大人民物质文化需要放在首位,体现了社会 建设发展的民本思想和对人的终极关怀。选择以人为中心的政治文化观和以人为本的伦理基 础,是对社会建设发展本意和发展规律的遵从,也是社会主义社会发展本质的要求,更是中 国共产党执政的最高原则、最高准绳和不懈奋斗的目标。
和谐社会是经济、政治、文化等社会中各子系统协调发展的社会。公共政策作为政府管 理社会的主要方式、主要工具,引导、塑造、控制着经济、社会发展的方向、模式和速度, 对和谐社会的建设影响巨大。在公共政策规划设计的理念上,需要突出经济社会发展的目的 ,摈弃落后于时展要求的发展理性,把以人为本作为公共政策的伦理基础。秉持以人为 本精神,超越传统过时的发展模式,根据社会发展现阶段的特点和社会发展进程的规律,转 变过去把人作为发展的手段,较少关注社会发展成果对人的意义,忽视人的生活质量和素质 的提高,片面追求经济指标和经济发展速度,片面追求经济效益忽视社会综合效益,重经济 发展项目轻人文社会发展项目等等做法,回归到经济社会发展为了人的初衷上来,把以人为 本放在社会发展的核心位置上,把最广大人民群众的根本利益及其日益增长的物质文化需要 放在第一位,为和谐社会建设奠定人本伦理的政策基石。在公共政策的制定创新上,从完善 社会主义市场经济体制、消除社会发展体制要求出发,积极构建社会发展政策,通过 设计出台、贯彻以人为本的经济、社会发展政策,切实保障人民群众的经济、政治和文化权 益 ,提高人类应对社会发展的困境,有助于缓解发展过程中人类面对的巨大压力,使经济、社 会处于积极合理协调发展的状态,创造人与自然、人与社会、人与人和谐发展的政策环境。 具体来说,就是既注意经济目标的制定、执行和实现,更关注社会发展目标的制定、执行 与实现 ,改变社会政策滞后的状况,为社会事业发展提供政策保障,普遍提高人民群众特别是低收 入人群的社会保障水平。要转变过去偏向经济的发展思路和投资政策,改变政策制定、执行 片 面追求经济发展、经济效益和公共财政投资偏向经济建设,社会保障投资比重较小,忽视社 会全面发展,忽视社会保障、救助、福利系统建设的做法,恰当处理投资与积累的关系,推 行相对均衡的发展政策和投资政策,把生产性投资的财政政策转变为公共服务性财政政策, 改 变大量资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上的现状,通过政策调整公共支出 的范围,不断扩大公共服务的范围,将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生 、公共安全和公共基础设施方面,把满足最广大人民群众的基本公共服务需求,作为我国新 时期公共政策的基本目标、基本内容和根本依据,为和谐社会建设营造良好的政策环境。在 政绩评价指标上,要调整政绩评价的指标体系,走出政绩评价偏重经济指标的误区,把经济 社会的和谐发展作为政绩考核的首要指标,引导地方政府转变以往把主要精力放在经济建设 ,热 衷大搞政绩工程,重视经济建设,轻视公共服务的做法,为和谐社会的建设提供政策保证。
二、公共政策应彰显社会正义的基本价值
社会正义是当代民主政治建设的核心概念,体现在公共政策上,就是其公平、公正、民主、 公开的精神内核,社会正义是公共政策的基本价值,公共政策是实现社会正义的媒介、手段 。
公平、公正是每个社会成员拥有的基本权利,所有社会成员在人格、权利和机会等方面相 互平等,在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。这是社会存在的自然法 则,也 是现代社会行为的基本准则。公平、公正又是现代政府对社会公民的庄严承诺,现代政府的 合 法性基于其对民主、自由、平等、法治等的承诺。政府以建立公平、公正秩序这种特有的方 式 维护社会正义,是国家政治结构存在的 理由,也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条 件。公平性、公正性理所当然应成为现代政府公共政策的价值选择,公民享有社会公平并被 公 正地对待,是和谐社会应具有的基本的社会面貌。社会公平状况不好,贫富两极分化,人们 就会感到受到不公正对待,就会引起社会矛盾、社会冲突,社会就不可能和谐。因此说,公 平、公正是社会和谐的基石,不解决社会公平、公正问题,就难以推进社会主义和谐社会 的建设。
解决社会利益分配不公的矛盾,是和谐社会建设无法回避的现实。公共政策本身是对社 会价值的分配,公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过 程,公 共政策对各利益主体的引导、规范、调控、分配的功能,使得公共政策对社会利益分配格局 的调整有效而权威,公共政策对社会价值的分配公平、公正,使其具有合理性。应充分运用 政 策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平、公正是公共政策调节权利与 义 务、贡献与报酬的基本准则,公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则,在内容 上 做到实质公正,即内容科学、合理;在形式上做到程序公正,即公共政策的议程建构、规划 设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。解决社会公平、公正问题, 要 建立抑制独占利益的平衡机制和权利、机会、规则、分配公平的社会公平、公正保障政策体 系 ,特别应注重从起点实现社会公平,使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇,让社会成员 公平、公正地分享经济社会发展的成果。建全化解社会矛盾的政策机制,营造公平、公正的 和谐 发展的政策环境,需要构筑社会公平的制度基础,从体制上使政策公平、公正原则制度化, 用制度来维护社会公正、保持社会稳定、促进和谐社会的建设。 公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论 ,这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利 益并存在强势集团左右政策的倾向,因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要 。 公共政策过程的民主与公开,有助于提高政策的权威乃至政府的公信力,有助于协调社会利 益、化解社会矛盾和公平、公正价值的实现。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层 的意 见,并建立一套完整的利益表达机制,使不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要 特 别重视弱势群体的话语权,注意采纳弱势群体的政策要求,仔细分辨强势群体的政策要求; 要公开政策制定、执行、调整的有关信息,重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情 权、 参与权、监督权、评议权,使公共政策的制定、执行置于公众监督之下;要完善人民代表大 会 制度、重大决策听证制度等政策参与机制,开拓更多的社会公众参与公共政策的渠道,吸纳 社会各个阶层人员有效地参与政策过程。一个政策过程民主公开、政府运作透明诚信的社会 将趋于更加和谐、更有凝聚力。
公平不是平均主义,要辨证地认识把握社会正义。公平是在保证公民基本权利,承认差 别条件下的公平,在地位平等、机会平等前提下恰如其分的差别。公平、公正有时必须以合 理 的差异形式来表现。因为,公平、公正是“相对的历史的空间的”概念,受到生产力发展水 平 和经济社会发展阶段条件的制约。罗尔斯在《正义论》中把平等原则和差别原则作为“公平 正义”的两个原则,这在今天仍然有其现实意义。“绝对的公平、公正在任何社会形态下都 不 存在”,“绝对的平均是以形式的公正掩盖实质的不公正”,真正的公平公正既承认权利平 等,又允许差异存在,公平、公正的社会是一个有差别的社会。收入差距过大,分配程序、 规 则不公固然会导致效率下降甚至影响社会稳定,但绝对公平会削弱人的积极性,会使社会缺 乏活力,也影响和谐社会建设。公共政策的制定、执行、调整要综合考虑受益公平、支出公 平和 横向公平、纵向公平,既承认权利平等又允许差异存在,既保证社会公平又体现利益差别。 因此,构建和谐社会不是消灭差别,而是在坚持社会主义本质的前提下辨证地处理好公平与 差别的关系,统筹安排、协调全社会经济社会发展布局和资金投入,把差距控制在恰当的范 围内,保证公民起点、机会的公平,而不是结果的均等,实现城乡、地域、不同阶层之间的 和谐共生和谐发展。
三、公共政策应突出其公共性的本质特征
从契约论的逻辑看,政府的权利源于人民权利的让渡,政府的合法性基于为最广大 人民群众谋取利益,为最广大人民群众谋取利益是现代政府公共管理的天然职能或公共性职 能。 现代政府的公共管理职能更多地体现在协调社会发展的公共服务上,体现在为社会协调发展 创造良好的制度环境包括政策环境上,公共性是政府公共管理的本质特征和表现形式,政府 要将为最广大人民服务的公共精神贯彻到整个行政活动中。
从公共政策的公共性本质特征看,“公共政策来源于解决政策问题,政策问题来源于社 会问题,而社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。公共政策要解决 的是大多数人所面临的问题”,公共政策本质上是关涉大多数人的利益的公共性的问题。因 此 ,大多数人的利益实现问题应成为公共政策的核心问题,公共政策过程必须始终把为最大多 数人民谋利益放在首位,明确体现最大多数人民利益的原则。离开了公共性的公共政策,就 可能演变成特殊阶层、利益集团或者个人谋取私利的工具,这于社会和谐建设目标是不相容 的。
从公共政策作为政府公共服务和增进公共利益的手段看,公共政策是社会利益的集中反 映,这也决定了公共政策必须代表最大多数人民的利益,“为最大多数人的最大幸福应该成 为政府公共政策的基础”(杰里米?边沁)。在经济结构、社会阶层、利益集团多元化的社会 转型时期建设和谐社会,公共政策要努力实现为最大多数人民谋利益的目标和宗旨,坚持公 共政策的公共性,按照公共利益和公共服务的要求,保证最大多数人的意志和利益进入政策 议程,以最大多数人的利益为政策设计、实施的出发点和终点,通过公共政策创设必要的制 度和规则,协调整合多元复杂的利益冲突,为经济社会全面协调发展提供政策基础。
从政策制定和执行公共政策过程看,其过程实质上是融合社会各阶层关系、社会利益博 弈均衡的过程。在制定公共政策过程中,始终以大多数人的利益需求为政策的着眼点和落脚 点,时刻关注大多数人的利益需求的实现和维护,有利于社会大局的稳定与和谐。公共政策 是公众的政策,应最大限度地满足多数人利益,兼顾保护少数人的利益,对利益集团、个人 私利的索取要在政策上加以限定,不能让其逾越社会公正的边界,因为,不对个人利益做出 约束是不正义的。在一个和谐的社会里,集团、个人利益的获取是有规则、有边界、有理性 的, 既在法律法规允许的范围内,也受公共政策的调控。公共政策应充分发挥利益协调的功能, 促进社会的和谐发展,绝不能忽视大多数人的利益甚至牺牲大多数人利益而满足迎合少数私 利集团和个人的利益。否则,公共政策将丧失公共性,社会也难以和谐。
四、公共政策应强化对弱势群体的人文关怀
在建设社会主义市场经济的社会转型期,我国的社会组织形态发生了重大变化,社会阶 层结构也发生了重大分化。社会利益差距拉大,使不同社会阶层之间的利益摩擦、利益冲突 增 多;社会矛盾尖锐,使社会风险加大而直接影响着和谐社会的建设。公共政策的制定、执行 , 要更多地关注弱势群体的利益,体现社会关怀伦理,这是和谐社会建设的道德要求。一方面 经济结构调整导致社会结构、社会利益分配发生重大变化,财富分配、接受教育、医疗保障 、失业保障、退休保障不平等,使一部分人沦落为社会弱势群体,他们是改革政策的利益受 损者,理应得到国家政策的补偿与关怀。另一方面弱势群体远离社会权力中心,较少有机会 参与社会政治活动,很难在媒体上发出自己的声音,无法真正有效地影响公共政策过程,很 难维护和争取自己的利益,其利益往往被忽视,而强势群体在公共政策过程中有很强的影响 力,甚至操纵着政策过程。因此要特别重视弱势群体的话语权,注意采纳弱势群体的政策诉 求,使弱势群体的利益要求有进入政策议程的途径并成为政策议程,要仔细分辨强势群体的 政策要求,作出符合大局的恰如其分的考虑。弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困 境,政府要从社会整体利益出发,对弱势群体的利益诉求予以关注和补偿,可 通过运用税收 和转移支付政策进行一次分配,可调节收入在不同地区、不同人群之间的分配关系来逐步解 决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。还可通过社会保险、社会救济政策和手段 保护弱势群体,尽可能使受益面扩大,以逐步缩小利益差距、填平社会鸿沟,让社会发展的 成果惠及全体人民。从而增强公共政策的合法性,维持社会稳定,促进和谐社会的建设。政 府要通过公共政策加大对社会利益结构调整的力度,特别注意为弱者提供发展的机会与条件 ,让其通过努力改变生存状况,提高生活水平,建立有利于社会持续稳定发展的利益结构、 利益关系。 〔参考文献〕
〔1〕.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[ N].人民日报,2005-06-27.
〔2〕宁骚.公共政策[M].北京:高等教育出版社,2000.
〔3〕谢明.公共政策导论[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
〔4〕王学杰.以人为本与公共政策创新[J].中国行政管理,2005,(4).
〔5〕曹堂哲.中共十六大以来政府治理的新发展[J].民主与科学,2004,(5).
社会与公共政策范文第4篇
【关键词】公民社会；政府公共政策
一、公民社会及政府公共政策
学术界认为，公民社会是指公民在国家或政府和营利性企业之外进行自愿结社和自由交往的社会公共领域，由各种非政府而且非营利的社会组织所构成的民间组织是公民社会的主体和构成要素。
政府公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则。公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
二、中国公民社会参与政府公共政策制定的影响途径
（一）人大政协。公民社会的兴起必然要求对原有政治体系进行相应调整以释放其发展的空间。人大政协作为构建社会主义和谐社会的重要力量，其所具有的独特功能和特点使之成为实现公民社会与政治国家和谐发展的重要途径。在构建社会主义和谐社会的过程中，必须充分发挥人大政协的中介作用，通过人民政协的改革和完善，架起公民社会与政治国家和谐发展的桥梁。
（二）政府机关。随着社会的发展，政府机关做出公共决策和实施过程越来越需要得到公民社会的支持。如果想让国家、政府日益昌盛，那么政府机关必须在做出公共决策时联系群众，倾听群众意愿，获知公民社会内心需要什么，从而制定出最优的公共政策。同时，公民社会也要积极配合并且支持政府机关实施公共政策，及时向政府提出政策的不足，已达到最终目的。
（三）公共舆论。公共舆论在政府公共政案过程中发挥着不可替代的作用，既可以向公众宣传党和政府的公共政策，又可以及时反映公众对公共政策的心声，随时纠正政策中存在的偏差。既要防止负面的公共舆论对社会产生危害，又要保证积极的公共舆论发挥维护社会整体利益的作用。
（四）司法裁决。司法裁决的过程中，很多都是严格按照司法制度和规定来裁决的，可是相对于严格的法律规定，公民社会的意见也需要得到相应的重视。司法裁决必须以国家的立法为先，不能与国家法律抵触，然而在裁决的过程中，公民社会的真切的生活现状和意愿也需要得到相应的显现。
三、我国公民社会参与政府公共政策的制定主要存在的障碍
主体障碍，即公民素质与能力的限制。我国公民整体素质较低，在公民社会表达意愿的时候可能会通过不够合理的方式去表达，这样反而无法正确参与政府公共政策的制定。
观念障碍，即公民社会与政府的观念偏差。公民是更多的站在个人利益的角度去考虑问题，并通过各种方式去参与政府公共政策制定，以达到个人利益最大化；而政府制定政策更多的站在广泛的公民利益立场上，而不是以实现某一个个体利益的角度制定政策。所以，随着角度和立场不同，公民社会与政府的观念出现偏差是无法避免的。
途径障碍，即公民社会参与公共政策制定的渠道不畅。虽然，公民社会在参与政府公共政策时有文章提出的几点途径，但是其途径较少且单一，难以充分表达公民社会的诸多诉求。
法制障碍，即公民社会参与公共政策的法制不完善。虽然随着我国社会经济发展，我国法律制度体系也迅速成长，但是公民社会的兴起的速度更加飞速，相对来说，政府公共政策的法制建设稍微滞后，我国需要加快制度的完善，以使公民社会参与政府公共政策时更加畅通也高效合理，随时做到有法可依。
四、加强公民社会对政府公共政策制定影响的对策
（一）培育公民社会参与政府政策制定的社会文化环境。我国仍处于社会主义初级阶段，中国政治发展有的历史传统、现实条件以及时代要求，决定了扩大公民社会有序参与公共政策制定的最根本是要坚持党的领导、坚持人民当家做主以及坚持依法治国的有机统一。扩大公民社会有序参与政府公共政策制定不能只照搬西方的模式，必须渐进的继承并发展的中国特色道路，培养和建立符合我国国情的参与型政治文化环境。
（二）创新公民社会参与公共政策制定的相关制度。面对当前中国公民社会参与政府公共政策制定机制中存在的诸多障碍，发展和完善我国政府公共政策制定中公民社会参与的制度化建设是保证公民社会有效参与的关键因素，对此要对现有的制度进行进一步的完善和创新，并在此基础上进行有效的整合。
（三）拓展政府与公民社会之间的沟通方式。为了公民社会提供足够与有效的信息，保障公民社会的知情权，建立公民社会获取信息制度是保证公民社会参与公共政策制定的先决条件。同时随着现代化科技的进步，沟通交流方式的增多，网络、媒体、通信等现代化传媒方式也应该恰当的整合到公众与政府的互动之中。
五、结语
如何实现我国政府公共政策体制的科学化、民主化是摆在我们面前的一个重要课题。而公民社会参与政府公共政策正是实现决策科学化、民主化的重要途径。政府与公民社会之间不应该是统治与被统治的关系，而应该是一种合作的形式。在两者的合作过程中实现还政于民，实现国家权利向社会的回归。在当今的政府公共政策中公民社会应当成为政策制定的主角，政府应当对公社会民参与政府公共政策做出积极地回应，通过两者的互动实现公共利益的最大化。
参考文献
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[2] 刘伯高.政府公共舆论管理[M].北京：中国传媒大学出版社，2008.
[3] 季卫东.秩序的正统性问题――再论法治与民主的关系[J].浙江学刊，2002（5）.
社会与公共政策范文第5篇
【关键词】 公共政策 要素 价值 使用价值
一、引言
早在1900年，美国学者古德诺就提出了政治与行政两分法。他认为不论政策是什么结构，政府的功能可以分为两大类，（政治）意愿的表达和政治意愿的执行，政治意愿的表达构成了公共政策的主要内容，而政治意愿的执行形成了对公共政策活动进行规制的管理过程。顺理成章的命题是公共政策的基本作用在于对公共政策管理过程进行制度性界定。但是在国内外公共学教材与研究文献中还没有对公共政策、公共政策活动与公共管理三个容易混淆却又相互区别的概念进行明确的阐述，对于公共政策的价值也是众说纷纭，因此有必要对公共政策的特点与构成要素进行系统分析，对公共政策的价值进行客观的判断。
二、公共政策的特点分析与要素界定
西方学者对于公共政策的研究始于20世纪50年代，对于公共政策内涵与外延的揭示是一个渐进演变的过程。哈罗德·拉斯威尔和阿拉伯罕·卡普勒认为公共政策是规范价值和实践的程序，是一种含有目标、价值与策略的大型计划。这种定义突出了公共政策的计划职能和对公共政策管理活动的指导作用。威廉·詹金斯认为：公共政策是由政治主体或团体主体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上都是力所可及的。这一定义在界定制定公共政策的主体、认可主体行为范围以及公共政策的计划职能的基础上，进一步指出了实施公共政策的约束条件，从而揭示了制定公共政策需要遵循的客观性以及对环境的依赖性。弗雷德·福洛霍克指出，公共政策在一般意义上是指调和冲突或合作的行为模式。这一定义来源于行为科学，突出了公共政策指导公共管理活动的一般意义是调和冲突与合作，这样赋予了公共政策对于公共管理活动的动态指导意义。台湾学者武启元则认为公共政策是由具有立法权制定、由行政人员执行的法律和法规。这一定义强调了公共政策执行的制度基础。
公共政策具有丰富的内涵与外延，正如公共政策创始人拉斯韦尔所言：公共政策是关于民主的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制为前提；公共政策的哲学基础是实证主义，必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；公共政策是对时间和空间都敏感的科学，即它选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；公共政策具有跨学科的特点，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；公共政策是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；政策科学必须有“发展构建”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态的模型。政策科学具有区别于其他学科的三个特点：跨学科的观察视角和情景设定；明确的问题导向；清晰的价值规范表述。
依据各个时期不同学者对于公共政策的内涵与外延的界定，理解公共政策的要素可以归纳总结为：公共政策、公共政策活动与公共政策管理是三个相互联系又相互区别的范畴，政府部门是从事公共政策活动的主体，公共政策目标以解决社会问题为取向存在价值导向，公共政策体现委托关系，实现公共政策的目标所采用的手段需要体现科学性与合理性，公共政策过程包括公共政策的制定、公共政策的执行与公共政策的评估三方面的内容。
三、公共政策的要素分析
1、公共政策、公共政策活动与公共政策管理辨析
公共政策是对公共政策活动所做的制度性界定，属于制度的一种，其中包含制定、执行、评估公共政策的程序与方法、公共政策的目标与手段等内容。公共政策活动是指制定、执行和评估公共政策的过程以及在这些过程中与公共政策活动过程与结果具有利益关系的个体与群体之间的相互作用。公共政策管理则是依据公共政策的制度性界定对于公共政策活动进行计划、组织、领导、协调与控制的过程。公共政策产生于公共政策活动中之中，并对公共政策的执行和评估过程起计划和约束作用，公共政策管理是公共政策主体依据公共政策给出的制度性界定对实现公共目标过程中的各种公共政策活动进行的过程控制与领导的行政职能。公共政策的本质作用在于指导公共政策管理约束公共政策活动。
2、公共政策活动的主体与客体
公共政策活动的主体可以分为三大类：制定公共政策的主体、执行公共政策的主体和评估公共政策的主体。公共政策的客体是依据主体意愿，为了有效实现利益相关者的公共目标而进行的对象选择，是指为了提高公共政策的社会价值和公共管理活动的有效性对影响产生公共政策和从事公共管理活动的诸要素进行制度性界定的对象，其中包括制定公共政策的决策机制与法定程序、公共政策的目标、实现目标的手段、执行公共政策的约束条件与制度基础、制定公共政策的主体与环境之间的联系等。
3、公共政策过程及其影响要素
社会与公共政策范文第6篇
关键词：公共政策 政策质量 政策低质化
公共政策低质化的表现形态
（一）公共政策缺乏公共性
公共政策公共性是指政府作为社会权力的委托执行者，应主动回应社会公共需求以及公众的意愿和期待，把保证和增进公民利益和公共利益作为政府行动的根本出发点，制定和实施公共政策，表现为公共政策以公共利益为取向、以公共权力为依托、以公共秩序为归宿。然而，从当前趋势看，在社会利益化、利益部门化、利益基层化、利益个人化背景下，越来越多的政府机关、部门和官员、决策者在制定公共政策时，优先考虑部门利益、地方利益、团体利益和个人利益；在社会日益复杂化、工作日益繁琐化背景下，制定公共政策不是优先考虑是否方便民众，而是看公共政策是否方便部门或个人。在利益诉求和自我方便诉求作用下，制定的公共政策不是增进利益公平，而是强化利益分化，不是增加社会秩序，而是增加社会纠纷和混乱。
（二）公共政策缺乏操作性
公共政策是否可行成为公共政策能否发挥作用和威力的基础。然而，从当前政策治理格局和态势看，第一，政府部门制定的不少公共政策内容太空，以原则性、应然性内容和条文为基础，导致政策无法落实为行动，同时政策的宏大性和原则性也为地方变通、扭曲提供了可能和空间；第二，不少公共政策在制定时未考虑社会大背景和具体社会生态，没有考虑公众行为特点、趋势和倾向，未基于公众承受能力、行为习惯制定政策，导致政策无法执行；第三，有些公共政策在制定时为了方便政府部门，或为了弱化政府部门责任，或为了体现政策严谨性或科学性，导致政策内容过多、过细、过杂，执行起来大费周折，或导致执行成本无限高涨，政策执行者和规制对象对公共政策怨声载道，无所适从。
（三）公共政策缺乏协同性
在当前政策治理或政策治国大背景下，随着社会问题、矛盾、纠纷和事项日益增多，各个层级、各个部门、各个领域、各个地方的公共政策不断增加，形成了日益庞大的政策治理体系和政策网络。然而，随着政策增多和频繁出台，因部门利益、团体利益等引发的政策矛盾日益增多，政策协同性、配套性日益成为迫切需要重视的问题。
（四）公共政策缺乏经济性
经济性缺乏主要表现在：一是不少公共政策的内容未考虑民众生活实际、行动状况，导致政策对象需要付出巨大成本或代价才能符合政策要求，特别是一些针对特殊群体的政策，其对特殊群体特殊性的较少考虑极大增大了特殊群体执行政策的负担；二是为了规避自我缺陷，当前不少公共政策内容日益庞杂，理解、吸纳政策的时间、成本、费用较高，一些政策甚至达到了必须要专门人员进行细致解释才可理解的窘况；三是公共政策的制定程序过于繁琐，需要政策对象无限度增加劳动量甚至重复工作才能执行政策。
（五）公共政策缺乏透明性
从当前态势看，由于不少政策内容具有争议，程序不够透明和完善，或者一些政策制定者或领导干部害怕引发麻烦，因此不少公共政策的可知性、可得性、可解性都大打折扣。
公共政策低质化产生的原因
（一）公共政策制定者层次较低
在社会日益复杂化以及政府协调性事项日益增多的背景下，当前大量领导干部忙于各种琐碎的事项，工作时间被处置矛盾、迎来送往等所侵占，由此，各级各类领导干部往往没有时间直接过问政策的制定和落实问题。许多部门的公共政策往往是由部门内科室一些不了解情况的办事人员起草，正如民间言论所指出的，部级政策由处长制定，省部级政策由科长制定，其他更低层次的政策往往由科员甚至办事员制定。
（二）公共政策制定者脱离实际
从目前情况看，大多数科室办事人员往往是青年人员，不少人是出家门、出校门、进机关门的“三门”干部，缺乏了解社会、了解实践的机会。此外，身处办公室、科室的工作人员，常年坐于办公室内，没有了解具体事项的时间、机会，也缺乏认知事项和问题的视野、知识，然而却常常成为各种类型政策文本的撰写者甚至政策条文的确定者。同时，公共政策制定者在起草政策时，未细致梳理本部门的过往政策，也未细致考察相关的法律法规，更没有细致分析其他部门的相关政策，导致制定的政策漏洞百出，相互矛盾。
（三）公共政策方案审核不严格
许多部门在制定出政策初步文本后，科室领导、部门领导、分管领导等往往忙于各种杂物，没有时间去细看政策文本，也没有时间思考政策文本的缺陷，因此，疲于应付而草率决定。此外，有些领导发现了政策文本的漏洞，但自己却没有时间直接参与制定而导致漏洞得不到修正，于是出现了一些政策制定者不满意、领导不满意，政策执行者和政策对象都不满意的情况，然而政策却仍然在争议声中出台或实施。
（四）公共政策缺乏协商性机制
有些部门在制定政策后，未考虑在一定范围内交流讨论，缺乏协商性程序，政策匆匆出台；有些部门考虑到政策协商会增加自我工作量而刻意减少协商性环节；有些政策在制定后虽然有协商性环节，但由于所咨询的协商对象不了解政策或协商对象敷衍了事导致政策问题、缺陷未被发现；也有些政策制定者仅仅是为了完成协商这一程序而作为，于是寻找一些方便寻找、不会挑刺的协商对象进行协商或咨询工作，从而导致协商效果较低，政策缺陷得不到改变。
（五）公共政策制定程序落实不够
不少部门基于过往规则，不注意将民主性、公开性程序纳入公共政策制定中；或部门虽然知道制定政策要遵循公开性、民主性程序，但害怕政策争议太大，引起非议；或害怕实施民主、公开程序导致局面失控，因此不少部门不愿意自找麻烦，能省就省，能简就简；或由于对于社会或自然科学研究脱离实际的顾忌，不少政策制定者在决策时依然采用传统的个人式和经验式的方式，既不讲究程序，也不讲究监督。一些政策文本成为政府档案部门、领导抽屉中的隐藏文本，民众获取政策文本的渠道缺乏或不畅，民众了解政策内容的机会缺乏或被剥夺。
（六）公共政策操作过程过于复杂
不少部门及其人员在制定政策时，不考虑政策执行中需要设计的环节、材料、办事内容等，不考虑民众执行该项政策要增加多少成本等，而只是考虑政策制定怎么方便部门、方便自我，甚至有些办事人员为了避免新出台的政策导致自我工作量增加，而刻意起草有利于自我工作量减少的政策。有些部门为了方便自我，把本该由本部门完成的事项、任务、材料等“下沉”给政策对象，由政策对象替代作为。这些政策出台后往往无限制的增加了民众负担，导致民众需要多次、多元地准备各种政策材料，也需要民众多次、频繁地“跑腿”，有些政策则需要政策对象花费大量的时间、金钱、精力和资源才能确保政策得到执行。
提升公共政策品质的建议
（一）改变政策直接制定者的知识和视野
当前，社会问题呈现出复杂性、多样性、动态性、相关性等特点，解决难度大、风险大，有的甚至还具有跨国性，治理起来非常困难。在社会问题日益复杂化背景下，为了避免制定公共政策者不了解社会与实践的问题，可通过改善机关科室人员构成和经历的方式增强机关科室人员实践知识。一方面，应改变从大学、从高校等招聘机关公务员的做法，更大力度从基层、社会一线招考或调任各类人员充实到各类各级机关，使了解社会、了解实践的人员能够成为公共政策的制定者；另一方面，为了改变现有机关公务员不了解社会与实际的问题，需要更大力度推进机关人员到基层、到一线的锻炼力度，通过挂职锻炼、借调、轮岗等诸多途径增加机关公务员的实践知识与处理基层问题的能力。
（二）规定和保障各级领导参与政策制定
为了使各级各类领导干部有更多时间进行政策制定与研究工作，一方面，通过制度性措施减少各种领导参会、出席各种会议的规定或要求，以及从国家到基层都力求减少部门性各种接待性事物，减少各级领导的陪同性要求或安排；另一方面，通过制度性规定从严要求各级各类领导在政策制定中的时间，对某些关系民生的公共政策应该实质性的投入精力和时间。
（三）细致分析公共政策执行的社会基础
可行性分析事关政策在分配公共利益的过程中运行成本、群体支持率、社会性认同、操作性范畴等问题。要强化政府工作人员换位思考的意识，即要求公共政策制定者在政策制定或出台后，基于政策对象或执行者角度细致分析政策执行需要的事项、条件、资源等，对可能大力度增加政策对象执行负担的公共政策，需要重新设计和考虑；另外，为了实质性了解公共政策可执行性，需要在一定范围内进行小规模试验，考虑政策执行会出现哪些状况、问题，及时进行政策修正与完善。
（四）强化并完善公共政策的制定程序
第一，需要在规范层面考虑协商性、民主性、公开性程序包括哪些环节和内容，特别是在公共政策制定中考虑民主程序，让公众广泛参与公共政策制定、决策过程；第二，需对照当前公共政策各类程序执行状况，寻找公共政策程序落实的问题、不足与差距，扩充政策制定程序并从严落实，保障协商性、民主性、公开性程序得到落实；第三，强化公共政策制定者程序意识，充分认识到公共政策制定的高投入与长时间，能有效减少政策制定的漏洞与政策执行的阻滞因素；第四，建立公共政策内部与外部协调机制，为避免各种形态或层次政策冲突，有必要建立、健全公共政策制定者之间的政策协调机制，以便在公共政策形成过程中做好协调工作。
（五）基于公众本位制定和实施公共政策
在制定公共政策时，要摆脱部门利益、地方利益、个人利益藩篱，真正做到基于公众本位设计政策内容、程序和措施等。无论是公共政策权利、资源还是公共政策问题、目标，公共政策应坚持以公共利益为根本价值取向，以增进公共利益为目标使命。要注意到站在群众的角度多思考，多倾听群众的呼声，多满足群众的意愿，多为群众谋福利才是公共政策的根本。要将满足人民群众利益、保护人民群众利益、发展人民群众利益作为公共政策最基本原则，在进行政策内容设计时，应最大程度惠及和保障公众利益，在考虑政策操作时，应最大限度方便公众办理或执行。
参考文献
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社会与公共政策范文第7篇
关键词：公共政策问题；公共政策问题界定
中图分类号：D62文献标识码：A 文章编号：1003-949X(2009)-04-0064-02
对于任何一个国家或地区来说，在社会的不断发展中，总存在着大量引起人民关注的社会现象，其中的一部分构成了社会问题，进而转变为公共政策问题。然而，并非所有的社会问题都会成为政策问题，列入作为公共权力代表的政府的议事日程，同时政府也不可能也没必要解决一切社会问题。因此，如何科学地对政策问题进行界定，在政策制定的研究中有着重要的地位。其原因在于一项政策的失败往往更多地来自对错误问题的解决，而非是因为对真正的问题找到了错误的解决方案。
一、公共政策问题与公共政策问题界定
人类社会存在各种各样的问题，人类需要在不断解决的过程中求得进步，政府公共政策的社会意义就在于及时、有效地解决人类面临的诸多问题，所以“问题”是任何公共政策的起点。
1．公共问题。社会问题虽然具有了一定的严重性，但只是关系到当事人，尚未直接影响到其他人。当问题超出了当事人，其影响波及到不直接相关的群体时，问题就转化成为了公共问题。由社会问题到公共问题，表明该问题已引起了社会公众的普遍关注，并且基于价值观念和切身利益的考虑，公众开始提出以解决该问题为目的公共性诉求。
2．公共政策问题。 关于公共政策问题，国内外学者提出了不同的定义。安德森认为，从政策意图的角度看，政策问题可以定义为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿，寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可由别人以他们的名义进行。邓恩认为，政策问题是还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需要、价值或改进的机会。
综上所述，我们认为政策问题是指多数人认识到的一种客观事实，表现为社会利益的失衡和价值观念与行为规范的冲突，是社会公共权威部门纳入工作议程并将采取行动加以解决的问题。
二、公共政策问题界定的过程
由于公共政策问题固有的复杂性，使政策问题的界定也变的复杂。在界定公共政策问题的过程中，首先要考虑可能影响界定正确与否的因素，然后是选择界定方法，安排界定步骤。
（一） 公共政策问题界定的影响因素
根据公共政策问题的定义，在一定程度上我们可以认为公共政策问题是客观事实与主观认定相结合的产物。因此，从这个角度分析公共政策问题界定的影响因素，其内容应该包括对客观现象有关信息的掌握程度、价值观念的影响、界定方法的选择、政府态度的影响等几个方面。
1．对客观现象有关信息的掌握程度。在政策问题界定的过程中，如果对反映政策问题的有关信息资料掌握得越多越充分。问题的界定就越正确、顺利。反之，在缺乏政策问题的信息资料的请卡下，界定问题将会面临很大的困难。这就要求在我们准备界定一个政策问题的时候，要采取多种方式尽可能充分地掌握有关的信息资料。
2．价值观念的影响。由于一个社会公共问题要转变为公共政策问题，除了客观存在、影响范围广等前提条件外，还必须有人们以个人利益、价值观念为基础的主观认定，所以界定的过程必然会受到价值观念因素的影响。不同的价值观念既有可能使问题的界定在社会与政府之间存在差异 ，也有可能会使在社会与政府各自的范围内产生差异。这就在很大程度上影响了公共问题转化成政策问题的过程。从这个角度来看，政策问题界定也是一种价值观念的选择。
3．界定方法的选择及有关人员的分析水平。在政策问题界定的过程中，界定方法的选择应用以及有关人员的分析水平将直接影响对问题实质的认识。方法选择不恰当，应用不合适，都会导致政策问题界定的不准确。同时，有关人员的分析水平也会直接关系到对问题的分析。因此，选择恰当的界定方法以及高水平的专业分析人员对政策问题界定非常重要。
4．政府态度。政府作为社会权威部门的代表，对社会公共问题的态度往往具有很大的权威性和强大的影响力。一个公共问题能否成为政策问题并得到有效地解决，与政府态度积极与否有很大的关系。如果政府态度明确、积极，那么将会加快政策问题界定与解决的速度，也将使对问题的社会认识走向统一。
（二）公共政策问题界定的方法
公共政策问题界定是一个议论分析、陈述观点、技术特征明显的过程，其中方法的选择起着关键性的作用。有关政策问题界定的方法，美国学者威廉・邓恩归纳出九大方法，具体包括边界分析、类别分析、层次分析、类比分析、头脑风暴发法、多面透视分析、假设分析、论证图形化、问题文件法。这里主要介绍类别分析、层次分析 、类比分析、假设分析四种比较常用的方法。
1．类别分析。类别分析是一种澄清概念的技术，这些概念用于对问题情势进行定义和分类。在对问题情势进行感知的过程，分析人员必须把他们的经验分类。即便是对问题情势的最简单描述，也要以通过归纳推理对经验的分类为基础，归纳推理是这样一个过程，即通过感受特定的具体事物或情况，形成一般概念。类别分析基于两个主要程序：逻辑划分和逻辑分类，当我们选择一个类别并将其分解为构成部分时，这一过程成为逻辑划分；与此相反，将情势、物体或人组合成更大的群体或类别的过程，则称之为逻辑分类。
2．层次分析。层次分析是一种查明问题情势的可能原因的技术。层次分析帮助分析者分清三种原因：可能的原因、合理的原因和受控的原因。可能的原因是指那些无论多么遥远，都可能使一种特定的问题情境出现的事件或行动。与此相对照，合理的原因是依据科学研究或直接的经验对一种问题情境的出现产生重要影响的那些原因。受控的原因指的是受政策制定者控制和操纵的原因。层次分析着重于个人分析，而不是团体的相互的影响。因此，层次分析也可能依靠个别的分析者而非群体作为知识源泉，从而预先排除其他可替代的因果解释。
3．类比分析。类比分析是一种通过对不同问题的相同或相似关系的研究，分析政策问题的成因、性质及类别的方法。类比分析也就是调查问题间的相似性，借以帮助政策分析人员依据类比的结果，对政策问题的内涵进行分析，分析人员可以运用人的类比、直接类比、符号类比、幻想类比四种不同的类比形式。类比分析的基本假设是分析人员如果能觉察问题间所存在的相同或相似的关系，将有助于提高分析人员解决问题的能力。
4．假设分析。假设分析是一种用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术。它是问题界定中一种最具有综合性的方法，因为它包含了其他的程序的应用，并可以侧重于团体、个人或兼而有之。假设分析的最重要特征是：它是明确地用来处理政策制定者、分析者及其他政策作用者不知如何在定义上达成一致的问题。假设分析包括以下五种程序：⑴ 利害关系人的认定；⑵ 提出假设；⑶ 质疑假设；⑷ 汇集假设；⑸ 综合假设。
由于公共政策问题界定是个主观的过程，因此如何通过技术方法上的努力使得主观的问题确认过程逼近客观的问题存在，是应用界定方法的时候值得我们探索的问题。上述方法在应用时可能会显得过于原则化，这就大大降低了其可操作性，所以如何将界定方法科学地应用于政策问题界定的实践中也是个很大的问题。
（二）公共政策问题界定的步骤
在公共政策问题界定的过程中，除了要考虑影响界定的因素、界定方法等方面外，恰当地安排界定步骤也是重要的一个环节。有关公共政策问题界定的具体步骤研究，不同的学者提出了不同的观点。我们把政策问题界定的过程简单划分为问题觉察、问题界定、问题陈述三个步骤。
1．问题觉察。问题觉察是指某一问题被发现并引导政策制定者更多关注，采取可能性行动的过程。在问题觉察阶段，也是促使社会形成关于公共问题的共识的阶段，在这一阶段存在众多的促使问题被觉察的活动者，同时这也就形成了问题觉察的途径。通常有以下几种途径：① 执政党和政府领导人；② 政府工作人员；③ 调查研究的专业机构及有关人员；④ 其他党派、利益集团、新闻媒介和普通民众；⑤ 危机或特殊事件。
2．问题界定。问题界定是对需要解决的公共政策问题所作的特定解释，也就是用最基本的和普通的词汇揭示政策问题的性质和原因。需要指出的是在选择界定问题的概念体系的时候，政策问题界定者会受其自身的价值观和意识形态的制约。因此，在问题界定阶段界定者要注意克服自身的不良思想的左右，使对问题的界定更接近于客观事实。
3．问题陈述。问题陈述是运用一些可操作性的语言如数学模型等把实质问题转化为一个详细和特殊的形式问题的过程。这一阶段并不直接描述问题本身，而是将制约政策问题的诸因素的关系用数学关系来表示，用物理对象来模拟。这样做的优点是通过适当的简化与抽象，突出问题的本质规律，有助于对问题的分析和研究。
在公共政策问题界定的实际操作中，并不会出现上述清晰的阶段划分，因为以上各个阶段的工作有时会交叉进行，但是阶段的划分将有助于公共政策问题界定的进行，也会提高界定的科学性。
三、结语
对公共政策问题的界定只是完成了政策制定的初步工作，但是其在公共政策制定中的意义与地位却不容忽视。在现实生活中，如果一项政策的失败是由于我们解决了错误的问题，而不是为正确的问题找到了错误的办法，那将是更大的失误。因此，正确的公共政策问题界定是科学决策的前提。正如人们经常所说的那样，成功地提出问题就等于解决了问题的一半。
参考文献：
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社会与公共政策范文第8篇
关键词：公共理性；政策参与；公民教育
一、公共理性的内涵与重要性
公共理性的内涵在不同的时代不同的领域有不同的界定，当代许多思想家和学者从不同的角度和层面赋予公共理性独特的见解。
哈贝马斯针对人是如何在多元化的思想文化、价值信仰、生活方式并存的社会中开展合作的问题提供了“以语言为媒介、通过对话、达到人与人之间的‘理解’和‘一致’的交往合理化理论”的回答。他认为作为一种共识所具有的“普遍性”，是通过人们之间的交流、沟通、协商以及相互理解和相互宽容而达到的。哈贝马斯的两个主要理论是“对话伦理”与“沟通理性”，其理论预设就是参与对话的人要具备一定的理性能力可以判别交往对象是否真实与真诚。公共理性在公共领域中的公共对话中有一定的重要性。诚如哈贝马斯所说，因为公共领域以公共理性为价值标准和原则，在公共政策制定中，以理性的公共争论和讨论可以使公民表达自己的不同思想，并试图去相互理解对方，平等地发出自己的声音，参与具体的政策制定过程，以确保制定的政策和决策实现公共目标与公共利益。而罗尔斯认为公共理性是一个民主国家的基本特征：它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。公共理性的目标是公共的善和根本性的正义，它的本性和内容是公共的。公共理性观念的核心在于，除非某种学说达到了与公共理性及民主政体的基础不相匹配的程度，无论是宗教性的还是非宗教性的完备性学说，公共理性对于任何一种学说既不进行批判也不加以攻击。这句话也隐含着在政策讨论和对话中需要建构起公共理性，为每一公民的政策意见表达提供途径，而不是忽视公民对公共政策制定的参与，以各种借口排斥公民所提的政策建议。
公共理性是以人的自由、平等、正义为基础，通过主体间的对话、沟通、谅解等而达成的基于共同利益之上的理性共识。在现代社会里，公共理性的培养与提升，不仅是现代法治国家的制度建设的必经之路，也是社会主义和谐社会建构的必由之路。
第一，公共理性体现了一种政策参与中的政治原则和道德价值认同。在公民参与政策活动的过程中，社会价值的多元化和阶层的不断分化使得公民参与政策中表现出严重的异质性特征不断影响公众真实地表达自己的政策偏好，使得公民与政府难以进行有效的政策对话。公众在进行政策对话前需要建构一种沟通的前提，即公共行动的价值指引，社会公众在获得公民身份的同时需要达成一个共识，如罗尔斯所述：公共理性的观念在最深的层面上具体地规定基本的道德与政治价值，这些价值用以决定民主制政府与其公民之间的关系，并决定公民与公民之间的相互关系。
第二，公共理性旨在促进社会与政府的协同善治。协同精神是公共理性的实践指南和原则。公共理性是公共治理活动中所倡导的行为准则和道德风尚，也是协调社会与公共部门之间关系的一种动因。因此，公共理性是社会的重要精神支柱，也是现代法治社会的一种精神原则。协同治理蕴着协同精神和善治理念，其倡导公共权力机构与私人市场、公民社会建立起一种基于公共利益的协作与互动关系，理性合作地共同实施对社会公共事务的治理，从而最大限度地实现“公共善”和促进国家正义事业，这正是公共理性的内核，正是公共理性的政治智慧与实践价值所在。
第三，公共理性是促使政策解决的有效机制。罗尔斯指出：“每当法官、立法者、行政长官、以及政府其他官员，还有那些作为公共职位的候选人出于理性的动机并按照公共理性去行动的时候，当他们向其他公民解释他们用以支持根本性政治立场的理由的时候，而且这种解释又是在他们以为最合理的有关政治正义概念意义上作出的情况下，公共理性的理想就成为可以实现并能够达成的理想。”在民主社会中，公共政策的制定过程就是多种价值观达成共识的过程，也是公共理性的探究过程。在制定过程中，运用公共理性，能够促进公共问题的解决和政策目标的实现；公共权威机构及其人员在制定公共政策过程自觉以社会的公共利益为基本出发点，认真履行社会责任，努力提供优质的公共物品服务。
二、公民公共理性的培育
公民理性的理想能否在现实的政治实践中实现，最终要依赖于政治社会成员能否理解公共理性并在公共的政治实践中运用公共理性思维。美国学者库珀认为“公民的概念不仅包括了权利而且还有责任；因此作为公民行动的个人必须在社会的改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值――政治参与、政治公平、正义、保持行动上的一致”。公共政策中公共理性的实现，需培育公民的公共理性意识。
首先，重视公民话语表达，构造公正、有序的公民政策话语表述平台。在理想状态的公共能量场中，公共政策包含了足够的目标和意图以吸引公众的注意，人人都可以通过一定的话语表述自己的政策意见和建议，公众话语的准入是免费的。但是，在政治实践的真实语境中所进行的政策讨论并非如此。“话语是各种机构通过一种界定和排斥的过程运用其权力的手段。”重视公民的话语表达，就要让每一个公民个体在政策参与事宜中充分地表达意见。公共能量场是公众表达社会话语的场所，社会对话和公共政策就是在不同的目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的，在这个政策形成过程中，没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势，这是后现代公共行政的话语理论的中心，也给我们政策参与中如何形成良好的沟通机制给予了一些参考。在政策的形成与制定过程中，多听听公众的话语表达，有利于政策制定的科学化与民主化。
其次，加强公民道德教育,把有序有效的公共政策参与作为公民教育的重要内容。由于长期以来受到传统政治社会中以家庭血缘关系为中心的社会秩序的传统观念的影响，我国民主政治的实施和公共理性的运用遇到了一定的阻碍。中国固有的这种以血缘为纽带的封建传统观念形成的家族和村落成为国家的基础，不利于个人的独立思考和形成个人间独立的自由交往关系，这很容易影响公共理性的生成与运用。因此有必要展开公民道德教育促进公共理性的价值形成，解决公众权利意识淡薄,从认知上唤醒公众的权利意识和参与意识；帮助公众正确认识参与需求旺盛但参与理性和能力不足的问题,缩小需求和能力之间的差距；减少公众参与过程中情绪的失衡问题，引导公众更加理性地对待政策参与过程。
最后，扩大公民政策参与，逐渐培养公民的公共理性。公民政策参与的实践本身就是培养公共理性形成的过程。实践是在一种具体的行为中潜移默化地塑造公民的思维方式和行为方式的教育模式。政策参与实践是提升公民政策参与能力的最有效途径。在政策参与实践过程中，公民可以更加直接、更为深刻地体验到政策参与的程序、规则和方法，从而在真正意义上提高公民的政策参与能力。公共空间里的政治实践也是培养公民公共理性的有效途径。公民对公共政策制定的积极参与有利于畅通政府与公众之间的沟通通道。“作为公共政策的作用对象，社会公众中所蕴藏的政策信息是公共政策得以顺利实施的关键因素。”因此，公民对公共政策制定的积极参与意味着政府获得了一个更为广泛、直接、客观的政策信息源，这也会加速政策信息从社会公众向政府的流动，从而使政府与公众的沟通更加顺畅。
公共理性的核心是强调尊重和促进沟通为基础的公共利益，实现公共福利为价值目标，反对把政府利益绝对化为所谓的“公共利益”。只有当社会公众能够秉承公共理性价值时，作为自由、平等、彼此互惠的公民进行政策对话才能成为可能，才能使公共政策活动建立在公共利益之上，才能提升政策参与的有效性和政策产出的民主性。
参考文献：
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7、约翰・罗尔斯：公共理性观念再探[M]. 北京三联书店,2000.
社会与公共政策范文第9篇
关键词：公共政策；母婴室；引导；不完全；公共物品
一、研究背景与研究意义
随着经济全球化的不断深入，中国积极倡导人类共同体概念，建设海上丝绸之路和丝绸之路经济带表明国家间的交流不断加深，各个国家间的联系日趋紧密。与此同时，国家间的竞争不仅仅限于军事，经济等几个宏观层面。在微观方面的竞争也逐渐升级，比如城市间的竞争，其中就体现在城市公共领域的竞争。而城市在公共领域的发展水平是提高城市竞争力的重要因素之一，孕妇群体在城市中虽然是一个比较小的受众群体，但是越来越受到重视，比如2015年再次引起舆论讨论的“地铁哺乳事件”使如何在城市开发中建设母婴室成为了摆在城市政府面前新的问题。
母婴室的供给是一个不断变化，连续不断的政策制定的过程，过程中各种要素联系密切，相互影响。首先母婴室的供给与所在城市的整体经济水平有关，随着城市经济的不断发展，当经济发展到一定程度的时候。在城市的公共场所设立“母婴室”就成为一个城市综合发展水平的重要参考标准。并且，公民素质、人口与数量，生活水平以及道德等方面的要求共同推动“母婴室”成为城市的基本生活设施。表明人们对更高城市道德文明的追求。城市政府的公共政策，如何引导母婴室的提供是本文主要讨论的方面。
二、南京市母婴室调查情况
笔者对南京市母婴室的情况做了问卷调查与访谈和实地调研，调查结果如下：走访了南京7个主要城区的25个公共场所，包括政府部门、商场、旅游空间、医院等，发现只有个区域内建有母婴室，并且主要集中在商业场所和交通枢纽。共发放100份调查问卷，其中有效问卷100份，进行12次访谈。调查发现“有些商场内设施比较好，比如宜家每层都在卫生间旁设有一间独立的哺乳室，内设沙发、水池、架子、婴儿操作台等，还免费提供尿不湿和湿纸巾。”禄口国际机场的母婴室设施完备，但是有损坏。南京南站的母婴室名存实亡，成为保洁室。但是南京主要城区公共空间的母婴室建设数量相对较少，像夫子庙、中山陵、万达广场、新百商场、省人民医院等旅游空间、商业场所、医院等都没有单独的哺乳空间。调查发现，德基广场母婴室使用频率高，妇幼保健医院母婴室，比较简陋，仅仅设有座椅，但是有很多哺乳小知识。从调查问卷数据结果整理情况看，南京市民对南京市母婴室了解较少，但需求较大。南京市母婴室亟待建设与规范。
三、公共政策的起源及重要性
在人类社会悠久的历史长河中，公共政策也经历了漫长的变化的过程。很长的一段时间里，社会的公权力始终在社会少数人手中，封建社会中，以国王为代表的统治阶级掌握了社会的全部公共权力，并且为了自身利益制定相应的国家政策，所谓“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。
近代以来，随着资产阶级发动的资本主义革命，了封建阶级政权。法治代替了天命人治。二战之后，随着社会公共事务数量和复杂程度的不断提高，社会基层复杂化，各种各样的社会公共问题的出现，政府为了解决日益复杂的社会问题需要制定出相应的公共政策，就推动了学界和社会对公共政策有了进一步的研究。
从20世纪30年代以来，世界各国尤其是发达国家，开始放弃放任自由的自由市场经济传统思维模式，公共政策已经成为政府调控现代市场的重要手段。各国的实践表明，社会经济发展的程度越高，政府宏观调控的重要性越是明显，公共政策的影响就越大。
四、公共政策的基本概念
在现代社会中，公共政策是政府实现对社会管理的重要手段，是连接社会与政府的桥梁。政府通过全方面的公共政策，实现对社会全方位的管理与导向功能。公共政策的形式有很多，政府部门制定的各种法律法规以及条例和规章等等，都是公共政策的不同的存在形态。那么公共政策到底是什么，不同的学者对此有不同的理解。
笔者认为，公共政策是像政府这样的权威职能机构，运用社会成员赋予其的权力来对社会进行管理的手段。例如引导市场经济行为和个人行为，以及以实现公平和效率为目的的对社会资源的分配。世界各国的经验表明，公共政策已经成为调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键性因素。
五、母婴室概念定义
母婴室作为近期社会舆论关注的焦点，其概念定位国内学术界尚未给出明确定义，学者们也少有研究，笔者希望从公共物品、俱乐部物品和准公共物品等的概念的对比，初步对母婴室进行定义。
母婴室作为政府针对孕妇和哺乳期妇女以及婴幼儿专门开辟的使用设施，它具有公共物品的非竞争性和非排他性，但不是针对所有社会成员，使用者也不是通过俱乐部形式组织起来的，又不同于准公共物品那样具有争夺和排斥性。笔者认为母婴室可以定义为“不完全公共物品”。即面向特定人群，具有非竞争性和非排他性，不属于商品，不具备消费的争夺性和排斥性的一类公共设施。
笔者认为要想了解公共政策在母婴室提供上起到什么样的作用可以参考公共政策对城市公共物品提供的导向作用。因为母婴室作为“不完全公共物品”具有公共物品的大部分特性。但是首先要了解为什么母婴室的提供需要公共政策起引导作用。
六、母婴室提供中公共政策干预的必要性
公共政策的主要功能有导向，调控与分配功能。市场经济无论在实行有效的资源配置、公共物品的提供以及实现社会公平分配方面，都有着无法克服的缺陷。也就是说，在没有政府的情况下，单靠市场经济并不能履行所有的经济功能，如外部性问题导致的社会问题需要政府的干预。或者说，没有政府，市场机制将无法有效地得以发挥。
母婴室提供是一种城市的公共物品的开发建设的过程，是社会的一种经济行为。当市场调节公共物品的供给无法满足公众的需要的时候，就需要政府制定相应的公共政策对市场加以引导。
七、结论
城市综合水平的提升，离不开政府对城市科学有效的管理。政府科学的公共政策的导向有利于城市价值的提升，尤其是对于城市布局和基础建设等一系列长远的公共政策。相应的，落后的，低水平的公共政策则会对城市的发展产生不利的影响。总而言之，公共政策深刻影响着一个城市的发展，政策要有科学性和预见性，现在制定公共政策来引导“母婴室“的供给，正迎合了我国社会发展的需求和城市发展的要求。
参考文献：
[1] 梁爽.上海服务业区位选择中公共政策引导作用研究[D].上海交通大学
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[3] 涂晓芳.公共政策过程中的公共参与与分析[J].江西行政学院学报.2005（1）：21-24
社会与公共政策范文第10篇
乔拉・乔小燕，新疆大学政治与公共管理学院，11级行政管理专业研究生，研究方向：公共部门危机管理
摘要：改革开放以来，随着国家与社会关系的调整和社会主义市场经济体制的建立，中国公民社会开始兴起。公民越来越多地借助于各种民间组织进入公共政策制定过程，影响政府的政策导向。公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与政策的范围，促进了政府政策制定模式转换和多元互动政策主体的出现。同时，公民社会的兴起也加剧了政策制定过程中的利益博弈，给政府的政策合意带来困难。
关键词：公民社会；政策制定；公民参与；
一、对公民社会的认识
公民社会是指围绕共同的利益，目的和价值上的非强制性的集体行为。它不属于政府的一部分，也不属于盈利的私营经济，是出于“公”与“私”之间的一个领域。它通常运作于慈善团体、非政府组织、社会组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等等。
二、公民社会在我国受重视的原因
随着社会主义市场经济在我国的快速发展，为适应在国际大环境下的生存力加快了政府职能的转变，政府职能的转变伴随着一系列的问题的产生，主要表现为：第一，政府权力不受制约。在“强政府，弱社会”，乃至于转型期中的“小政府，大社会”模式下，社会都是“弱势群体”。第二，政府履行微观管理职能不力，政府仍未适应角色的转变。政府管辖范围宽泛，机构林立，花费巨额的资金，但并未收到好的成效的同时，还未履行好自己宏观调控的职能。第三，政府公仆意识缺乏，未能树立自己只是权力的执行者，而不是权力掌控者的观念，没有摆正好自己的位置，处理好与人民之间的关系。
三、政府与公民社会之间的关系
公民社会与政府之间的关系，就犹如将军与士兵。政府制定好宏观计划，由公民社会去执行。其主要执行方式有：一是辅助。即辅助政府完成那些政府应该做，但是又单独做不好的事情。二是委托。对于政府不能管但是又应该管的事情应该委托给民间组织管理。三是代替。即那些政府不应该管的事情由民间组织来代替完成。
四、公民社会参与政策制定的出发点
在公民社会中那些关乎公民生活质量的公共政策的制定与执行，公民会不断的要求在这过程中获得更多的发言机会。我国公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与公共政策的范围，培养了公民对政治体制的归属感和认同感。
五、公民社会对公共政策制定的影响
公民社会的出现已成为不可抗拒的趋势，这也是整个社会进步的表现，但在这个过程中也存在一些影响，其主要表现如下：
（1）公民社会对公共政策制定的积极影响
1、增强了公共政策的科学性
公共政策的制定是由政策问题的认定、政策议程的确立、政策方案评估与选择等环节构成，只有确保各环节的科学性才能保证作为政治系统输出的公共政策产品的科学性，准确的信息则是实现其科学性的前提条件。
2、提高了公共政策的民主性
提升民主化程度是提高公共政策质量的重要途径，是公共政策发展追求的重要指标。
3、增强了公共政策的合法性
在当代，一项公共政策的合法性最终取决于社会公众的普遍认同和接受。公民只有广泛参与政策的制定中，其公民的参与权得到了保证，公共政策代表了大多数人的意愿，是大多数人的利益集合体，保证了政策的权威性和合法性。
4、保证了公共政策的公共性
公共性是公共政策的本质属性，政府制定政策必须以增进公共利益为出发点和归宿。
（2）公民社会对公共政策制定的消极影响
1、导致政策的不平等。公共政策的制定过程是政府、公民社会组织与社会公众博弈的过程。在此过程中，实力大小直接影响着政策结果。实力强大者能充分发挥实现自身利益的武器。反之，则利益很难实现。
2、增加政策制定的社会成本。公民社会组织代表一定社会群体的利益，是为实现该群体的利益而存在，群体的共同利益构成了公民社会组织存在的逻辑起点。而利益的竞争性和排他性，不可避免地会引起公民社会组织间的摩擦与冲突。那么，社会就会为此而付出无谓的代价，增加额外成本。
3、消弱政府的权威。权威是政策制定的基础，也是政府本身的基石，政府只有具有充足的权威，才能保证各项政策顺利执行，从而实现对社会的良好治理。
六、公民社会对公共政策制定影响的功能分析
（1）弥补政府失效，以合力来推动政府正确地制定和实施。作为公共政策制定与执行的核心主体的政府，并不是神造物，他们往往会借社会利益之名行机构私利之实，对社会资源作倾向性分配。由此，存在于市场与政府之间的公民社会便有了参与政策过程的机会和理由。
（2）保证公共政策的公共利益取向。追求以公共利益为核心的社会利益最大化是公共管理的目标，也是公共政策的目标。因此，公民社会可以作为吸纳和缓冲社会矛盾的调节器而发挥作用，是化解公共政策过程中产生的社会矛盾的一个重要渠道，有利于促进社会的和谐发展。
（3）保证决策信息的充分性，实现决策过程的民主化、科学化。政府在制定公共政策时面临的最大难点是：如何全面、准确、充分地搜集信息以提供决策的依据。通过公民社会组织的组织性介入，可以在较大程度上减轻政府决策部门收集决策信息的负担，提高其决策效率，从而促进政府实现公共政策制定的民主化、科学化。
（4）促进多元化社会的可持续发展。人类发展应该是经济、社会、资源、环境相互协调和可持续的发展。然而，公民社会组织非常注意说服政府制定合适的环境保护和可持续发展政策，并为政府的相关可持续发展政策提供专业咨询，更能有效地实现公民社会组织的可持续发展目标。
总结：公民参与公共政策制定已经成为当代公民政治参与的一种重要方式，是中国社会整体进步的重要表现，它不仅有助于转变政府职能，改善政府的服务质量，也可以督促政府的工作的作用。同时，也有助于市场经济的健康发展，有助于党执政能力地提高，公民社会的成长，与完善，是中国社会整体进步的重要体现。（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）
参考文献：
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[3]霍海燕.公民社会的兴起对政策制定的影响[J].中国行政管理，2000.
[4]高丙中，袁瑞军. 中国公民社会发展蓝皮书[M].北京：北京大学出版社，2008.